绪 论
（一） 研究缘由及意义
本文对市级政府因公出国（境）管理电子化研究，是在对国内外电子政务发展现状以及我国市级政府现有的办公条件的基础上，结合笔者自身多年从事因公出国（境）管理的具体工作经验来进行研究的。那么，国内外电子政务的发展现状如何？市级政府目前具备什么样的办公条件，在实际应用中存在哪些实际问题？实现电子化管理到底有哪些优势呢？本文旨在进行这些思考研究的基础上进行主体内容的研究。20 世纪 70 年代以来，伴随着我国实行的改革开放政策，中国政府与其他国家的国际间交往日益扩大，尤其是 2001 年我国加入 WTO 以后，中国在与国际接轨的道路上迈出了关键的一步。由于中国经济参与国际化竞争的程度日益增强，在机遇和挑战面前，面对各种风险，如何把握机遇，减少风险，确保中国“走出去”的国家战略顺利实施，利用好国内、国外“两个”市场和国内资源、国外资源“两种”资源，将中国经济更好地整合到全球经济一体化进程中，为中国的经济建设和社会的发展提供便捷、高效的服务，是摆在市级政府面前一项艰巨而又紧迫的任务。为此，市级政府是否能与时俱进、坚持在科学发展观的基础上大胆地进行改革、创新发展，必将关系到“走出去”战略的实施成效。这就要求市级政府更好地利用已有的电子政务平台和信息技术，实现因公出国（境）管理电子化。
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（二） 国内外研究和实践现状
国内外研究的实践表明，电子政务对促进政府职能转变和工作方式变化具有重要作用，国际间交往需要运用各种先进的技术手段。电子政务开展较领先的国家主要有：加拿大、新加坡、美国等。这些发达国家在 20 世纪 90 年代初开始电子政务建设。加拿大是世界上公认的电子政务综合水平最高的国家，其政府门户网站在 2001 年 l 月己经完成。美国的电子政务起源于 20 世纪 90 年代初。21 世纪初，美国对每个居民的服务实现电子化，向居民提供政府的公用资料库信息资源，居民可在网上进行各种查询、交费、交税等业务，让居民不出家门即可办理所有事宜。2009 年底，美国通过社保局的官网，向约 1/8美国人和 1/4 的儿童发放了低收入者的食品券；在白宫的网站上，也经常有通过多媒体手段为奥巴马举行“线上市政会议”。英国 1994 年开始了“政府信息服务”活动；在发展电子政务方面注重全方位推进、注重人才培养、法律保障和以市民为中心，为市民提供个性化服务和精细化服务。现在英国正在为市民开设个人专属网页，实现无纸化社会。日本作为亚洲地区较为发达的国家之一， 1993 年政府制定了“行政信息推进计划”；1997 年，制定了将政府信息化、产业信息化和家庭信息化视为一个统一体的整体发展战略；2003 年，正式启动“电子政务工程”；目前，日本正执行中长期的信息技术发展战略，主要是发展电子政务与电子地方自治体，以此来推动电子化在世界的领先地位。2003 年 9 月 15 日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话中指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能”。借助电子政务的实施，把政府四项主要职能通过信息平台行使，有利于改变政府的管理方式和提高服务质量。政府职能转变不仅是我国政府改革的主要方面，也是电子政务建设的出发点和立足点。发展电子政务，重新精简并优化政府机构，规范政府各项职能，以促进政府职能的转变。
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一、市级政府因公出国（境）管理电子化的概念和条件研究
（一） 市级政府因公出国（境）管理电子化的内涵
因公出国（境）管理要依据国家有关法律、法规及有关外事法规和政策，外事部门为有因公出国（境）任务的派出单位人员办理相关因公出国（境）手续，并在此过程中进行科学管理的整个过程。为此，因公出国（境）管理既应服从国家总体外交大局，又应服务地方的经济发展，使因公出国（境）人员能顺利“走出去”。这是行政管理过程中的过程控制，也是目标管理的实施过程。本文中的市级政府是指地级市政府；电子化是指市级政府因公出国（境）管理电子化，一般是指借助于电脑、内网、外网、互联网等电子设备及辅助系统来管理因公出国（境），其内涵就是通过信息技术进行科学管理，以此来提高工作效率和规范工作流程，为因公出国（境）人员提供便利，以保证因公出国（境）管理的科学性、有效性和及时准确性。一是因公出国（境）的管理部门，即市级政府，承担着审核、审批因公出国（境）任务职能。一般包括市外办、市委组织部、市人力资源和社会保障局、市财政部门等。二是有因公出国（境）任务的派出单位。一般指有因公出国（境）任务需要，派人员因公出国（境）执行经贸洽谈、友好访问、培训、科技考察、参加国际会议等任务的单位。三是因公出国（境）各流程。一般指派出单位按因公出国（境）任务，向市级政府提出因公出国（境）任务申请，并办理护照和签证的过程。四是管理部门和派出单位人员。不管是派出单位还是管理部门，在办理整个因公出国（境）手续的过程中，都离不开人员来完成。因此，管理部门人员和派出单位人员的知识结构、人员素质等因素，都决定着因公出国（境）管理和实施工作的质量和效率。
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（二） 市级政府因公出国（境）管理电子化的外延
要实现市级政府因公出国（境）管理电子化，首先要了解它的内容范围，即外延。笔者拟从因公出国（境）管理的构成要素来研究电子化可能涉及的内容范围。护照是中国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件，普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托在其他驻外机构签发。因公护照由驻外使馆、领馆或者外交部委托其他驻外机构以及外交部委托的省、自治区、直辖市和设区的市人民政府外事部门签发，并由其指定机构保管。办理因公护照是在外事部门审批出国（境）任务之后，下达因公出国（境）任务批件，出国人员需填写办理护照申请卡，并按要求由出国人员本人签名，贴好照片和身份证复印件，递交至外交部授权的因公护照颁发的外事部门证件制造窗口，由该外事部门颁发因公出国护照；出境人员则需填写港澳通行证申请卡，由国务院港澳办授权的外事部门颁发因公港澳通行证。出国（境）人员完成出国任务回国后，应在规定时间内缴回证件，并撰写出国（境）总结。护照办理与管理阶段在因公出国（境）管理的环节中是电子化程度较高的一个阶段。“2012 年 3 月，吉林省作为全国试点单位之一，实行了向申办人颁发因公电子护照的权力。与传统护照相比，因公电子护照有以下两个显著特点：一是安全性能高，难以被伪造。护照封底嵌入一个国际通用的智能电子芯片，持照人的有关信息被加密存储在芯片中，有利于各国快速准确识别出入境者身份；二是护照内页丰富了中国元素，外交护照主图案为长城，公务护照、公务普通护照主图案为我国的世界自然文化遗产。”目前，从我市因公出国（境）护照保管情况来看，收缴保管状况逐步好转，但离要求还有一定距离。
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二、市级政府因公出国（境）管理电子化......... 19
（一）计划制定执行环节........ 19
（二）材料申报审批环节........ 20
（三）证件制造管理环节........ 21
（四）经费申请核销环节........ 21
（五）活动监督核查环节........ 22
三、市级政府因公出国（境）管理电子化......... 24
（一）内网........ 25
（二）外网........ 26
（三）互联网...... 27
三、市级政府因公出国（境）管理电子化的有效空间
鉴于此，在前面论述内容的基础上，笔者把市级政府因公出国（境）管理电子化的有效空间，通过前面论述内容，可总结归纳为三个部分：一是派出单位内部局域网。各派出单位每年年末制订下一年度因公出国（境）计划后，可以在内部局域网上公布。在办理因公出国（境）手续前在内部局域网上公示团组信息和人员情况，内容基本包括：人员姓名、单位、职务、去往国家、任务、路线、行程及邀请函等内容；二是市级政府内部多部门间协作的办公外网，包括市委组织部、人社局、财政局、市外办等。市外办对申请单位上传的因公出国（境）团组公示情况、人员情况、出国（境）事由、在外行程、邀请函等情况进行审核；市委组织部、人社局对因公出国（境）人员的政治情况进行审查，财政部门对团组费用使用预算情况进行审核；三是互联网，派出单位在获得因公出国（境）任务批件后，可向省外办提出护照申请；在网上填写去往国家签证表、提供外国驻华使领馆所需要的其他材料等。因公出国（境）管理系统网络结构详细情况如图 2 所示。下面将对这三个有效空间分别加以阐述。
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结论
目前，现在的电子政务管理系统很难监控因公出国（境）团组人员在境外的活动情况。前期计划的制定、因公出国（境）材料的审核、证件的制造、经费预算的审核等阶段都是在国内，在现有的系统模式下，可以监管到因公出国（境）人员的因公出国（境）的目的和事由，包括政治审查。但因公出国（境）后，任务完成情况及取得的效果如何，在目前看来还是无法监管。由此，需要建立一个完整的监管系统，在国内相关单位都有入口，例如，组织人事部门对人员身份和自然情况进行掌握，外事部门对因公出国（境）情况进行审批，纪检监察部门对人员活动进行网上跟踪，财政部门对出国（境）经费进行前期预算审核及团组返回国内后费用核销等情况，通过系统一目了然。因公出国（境）人员出国（境）执行的任务由派出单位进行监管，对路线、停留时间、邀请方的安排及取得的成果进行比对，组织、纪检、人事部门定期同派出单位对因公出国（境）人员进行监控。由组织人事部门、纪检监察、外事、财政、审计、公安等部门组成联合调查小组，对因公临时出国（境）管理工作进行不定期联合检查，对检查中发现的重大违纪违法案件进行严肃查处，并依纪依法追究有关人员的责任。此外，还应建立因公出国（境）信息监控平台，协调相关部门建立不宜出国（境）人员信息共享机制，形成监管合力。
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参考文献（略）