1.绪论
1.1 研究背景
当前，面对快速发展的工业化、城镇化和农业现代化，我国提出要积极探索一条不以牺牲耕地和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的新路子，土地作为“三化”发展的重要承载体，对其协调发展起着至关重要的作用。人口的急剧增长和社会经济的迅猛发展，及城镇的不断扩张，致使大量优质耕地被占用，同时，耕地占补平衡中的占优补劣问题仍较为严重，致使我国的粮食安全受到威胁，耕地保护的压力逐年加大，有限的土地资源如何保障社会经济的持续发展，保障粮食安全，成为当前我国土地管理面临的重大课题。土地整治作为土地利用管理的重要内容，不仅是实现耕地数量管控、质量管理的重要手段，也是在新形势下推动我国城镇化进程，实现向资源节约型社会转型过程中的必由之路。
自1997年的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）提出“积极进行土地整理，搞好土地建设”以来，土地整理的概念第一次在中央文件中被正式提出，自此全国进行了大范围的土地整理，在1998年修改的《土地管理法》指出“国家鼓励土地整理”，正式确定了土地整理的法律地位，号召各地开展土地整理。2005 年在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中再次提出要继续“加强农田水利建设，改造中低产田，搞好土地整理”，体现了促进国民经济发展与加强土地整理的密切关系。2008年党的十七届三中全会通过的《决定》指出：“要大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进。”随后在2009年国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中对开展“土地整治示范工程”建设作出了具体部署。国土资源部前部长徐绍史曾经指出“土地整治，实际是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，同时也是一项民生工程，是贯彻落实科学发展观的一项重要举措。从当前来看，这项工作对驱动内需会发挥积极作用，从长远来看就是新农村建设和城乡统筹发展的新平台”。为规范土地整治工作，2010年，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）中明确提出，“要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。”近几年的中央一号文件都对开展土地整治提出了明确要求。至 2012 年，《全国土地整治规划（2011-2015年）》经国务院批准实施，以此为契机，全国各地土地整治掀起了新的高潮。党的十八大报告中提出的尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，客观上要求今后土地整治要实现向生态保护与建设的方向转变。
1.2 研究目的与意义
我国作为一个耕地资源禀赋地区差异明显的国家，实行土地整治是解决我国人地矛盾的主要途径之一，在当前，土地整治的作用日益凸显，已成为有效破解“双保”难题的重要抓手，推进新农村建设与城乡统筹发展的重要平台，保障国家粮食安全的重要途径，构建国土生态安全的重要措施。纵观我国土地整治发展历程，不难看出，我国的土地整治发展经历了一个由低级到高级，有单一到综合的发展过程，各地在土地整治发展不同阶段中积累了丰富实践经验，这对今后土地整治工作的开展具有重要的实践指导意义。
兰考县是中原地区典型的农业大县，在《全国土地整治规划（2011-2015年）》中被列入全国 500个高标准基本农田示范县建设，是平原区加强耕地保护的例证，习近平总书记在兰考调研时也指出“兰考是粮食主产县，首先要做好耕地这篇文章”。在历史上，兰考县也因多年遭受盐碱、内涝、风沙三大自然灾害而为人所熟知，它同时也是全国县委书记的榜样---焦裕禄精神的发源地，现如今兰考县的新风貌和早前的贫穷大县形成了强烈的反差，本文试图从我国平原地区县域角度出发，立足于兰考县多年来的土地整治发展，对其进行全面回顾与总结，探究其改观历程，回顾焦裕禄精神的形成过程，分析曾经的兰考在土地整治中的做法，总结其经验教训，无论是对本县确定今后开展土地整治工作重点还是对当前在全国实行的土地整治具有重要的借鉴和参考价值。并在此基础上，结合当前土地整治新的发展形势，对本县今后的土地整治进行了研究性的统筹安排，在对不同时期土地整治对比的基础上，总结概括出利于土地整治实施的启示。
2.土地整治概念及基础理论
2.1 土地整治概念演变
我国具有现代意义的土地整治实践起步较晚，建国初期以实现耕者有其田而进行的土地重新分配为主要内容的土地开发整理可以说是土地整治的雏形，也自此土地开发整理逐步作为土地开发、利用、整治和保护的重要手段。
现在的土地整治是由土地整理演变而来的，土地整理概念第一次正式提出是在 1998 年我国新颁布的《中华人民共和国土地管理法》中，后来陆续出现了很多概念，如土地开发整理、土地整理复垦、土地开发整理复垦、农村土地整治等。在 2003 年国土资源部颁发的《全国土地开发整理规划（2001-2010）》中，明确了土地开发整理的概念，指出土地开发整理包括土地整理、土地开发、土地复垦三项内容，其中，“土地整理是指按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村进行综合整治，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”，“土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动”，“土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。”由此可知，土地整理、土地复垦和土地开发三种活动均是在采用相同性质措施的基础上开展的，包括工程措施和生物措施等，但其针对的具体对象存在着差异，土地开发是对未利用土地资源的开发，土地复垦是对破坏、废弃土地的恢复利用，土地整理则是对田、水、路、林、村的综合整治。
新一轮土地整治规划的编制实现了土地整理向土地整治的过渡，在 2013年新颁布的市、县级土地整治规划编制规程中将土地整治定义为：“以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的,对未合理利用土地的整理，因生产建设破坏和自然灾害损毁土地的修复,以及未利用土地的开发等活动，包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发。”基于上述定义描述，可以概括出，土地整治主要针对农村地区不合理利用和低效利用的土地，通过田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕面积，改善区域生产生活条件，土地整治在对灾毁耕地和未利用地及低效利用土地进行整治以提高土地利用效率的同时，也是适时补充耕地数量和提高耕地质量、盘活存量土地、强化节约集约用地和改善生态环境的重要手段。
2.2 土地整治相关理论
2.2.1 可持续发展理论
可持续发展是在可以满足当代人需求的同时，又不损害后代人满足其需求的发展。可持续发展战略在土地利用领域内具体表现为土地资源的可持续利用，包括时间和空间两个方面的可持续，在时间上的可持续性，强调满足当代人需求的同时，不损害下一代人的利益，达到二者的统一；在空间上的可持续性，强调土地利用的空间协调性，主张区域经济发展需限定在其资源环境承载力之内，追求经济与资源环境的协调发展。
土地整治的目标是实现土地的高效利用，通过对土地利用的调整，使不合理的、低效的土地利用状态调整为符合经济、社会和生态可持续发展的高效的土地利用状态。经济社会发展对土地需求的急剧扩张和可利用土地数量的有限性构成土地资源持续利用的主要矛盾，因此，土地整治作为实现土地资源可持续利用的具体措施和手段，必须遵循可持续发展的基本理论，立足于人类长远的持续发展的基础之上，保证土地利用是在维护生态环境的前提条件下开展土地整治活动(罗明，2003)。
2.2.2 人地关系协调理论
人地关系是指人类与赖以生存的地理环境之间的相互关系，是伴随人类发展而存在的一种客观关系（刘书楷，2004）。人类社会的发展离不开地理环境，地理环境是人类赖以生存和发展的基础，人地关系是人类在利用土地的过程中，为满足自身生存的需要，逐步加大对地理环境的利用和改造，提升适应外部地理环境的能力，改变地理环境的面貌，反过来地理环境也影响人类活动，不同的环境条件使人类社会产生不同的地域特征和地域差异。人地关系协调发展的本质就是在于二者之间的平衡，正确处理“顺应自然”和“改造自然”的关系，使得人类社会活动和自然环境协调运行，确保人类活动在环境承载能力范围内进行。
土地整治活动是改变不合理利用土地的一种方式，同时将土地节约集约利用和保护生态的理念贯穿其中，是“改造自然”的活动，应该遵循“顺应自然”的原则，做到土地整治活动与自然环境相协调，保证经济、社会、生态的和谐发展，因此土地整治必须遵循人地关系协调理论。
3 兰考县基本县情 ....................... 13
3.1 自然概况 ................. 13
3.1.1 地理位置 ............ 13
3.1.2 自然条件与资源 ................... 13
4.兰考县不同时期土地整治发展概况及评价 ............................ 20
4.1 兰考县建国以来土地整治主要发展时期 ................ 20
4.1.1 以增强耕地抵御自然灾害能力为重点的阶段 .................. 20
5 不同时期土地整治对比及启示 .................... 50
5.1 不同时期土地整治对比分析..................... 50
5.1.1 土地整治对象逐步扩大................. 50
5 不同时期土地整治对比及启示
5.1 不同时期土地整治对比分析
5.1.1 土地整治对象逐步扩大
“三害”治理时期的土地整治可视为针对“三害”的土地治理，其对象是受害耕地，重在总结出科学根治“三害”方法的基础上，采取“养林治沙，水利治水，综合治碱”的多种措施，多管齐下，综合治理；土地开发整理时期的土地整治是在全国大范围开展土地整理项目的背景下发展起来的，其整治对象主要是县域范围内利用率不高的耕地及适宜开发的未利用地；综合整治时期的土地整治是在推进新农村建设，加快城乡统筹的背景下予以规划的，在增减挂钩、人地挂钩等政策的扶持下，将土地整治的对象涵盖了农用地、农村建设用地、宜农未利用地、及城镇低效用地等。
5.1.2 土地整治目标趋多元化
兰考县“三害”治理时期的土地整治主要是针对受害耕地的整治活动，其整治内容虽只有简单的植树造林、发展水利、土壤改良等措施，但因其是针对“三害”成因而采取的整治措施，效果却是非同凡响的，这一时期土地整治的主要目标是提高耕地的抗灾能力，改善农田生产条件，提高粮食综合生产能力。
兰考县土地开发整理时期的土地整治是针对田、水、路、林的综合整治，田，泛指农用地，重点是基本农田的整治，整治内容包括田面平整，田块规整，土壤改良等；水，主要是农田水利，包括机井、沟渠、管道等的建设和改造，解决农田的灌溉和排水问题，达到旱涝保收田的配套设施的要求，路，主要指田间道路，通过道路配套建设改善农业生产的交通条件，林，指以农田防护为主的农田防护林工程，为农业生产构建的生态屏障。土地整治内容的综合性决定其目标的多元化，最主要的目标是增加耕地数量，实现耕地占补平衡，在此基础上提高农业生产能力，兼顾耕地质量，改善生产条件。
6 结语
6.1 结论
兰考县近六十年的土地整治经历了“三害”治理时期、土地开发整理时期、土地综合整治时期三个阶段，本文从当前土地整治研究的背景入手，结合国内外土地整治发展过程的研究，在深入系统的学习了土地整治相关理论的基础上，立足于兰考县实际，通过搜集文献资料和实地调查等多种途径，对“三害”治理时期危害县域耕地的“三害”成因、科学治理方法和土地开发整理时期土地整理在县域内大规模实施的驱动因素、成效及综合整治时期土地整治动力进行了系统的分析和论述，结合新时期土地整治规划，对综合整治时期的土地整治目标和重点进行了统筹安排，并对各个时期土地整治特点做了系统而简要的评价，通过不同时期的对比分析，可以看出县域土地整治发展是一个日渐臻善的过程，土地整治中涉及的耕地整理一直朝着提高耕地质量的方向发展，而且在不同时期其追求的耕地质量内涵呈现逐步扩展的动态变化，以治理受害耕地到增加耕地数量为主再到增加耕地数量、提高耕地质量等级、改善生态环境并重，土地整治范围也日益扩大，涵盖了农用地、低效建设用地及宜耕未利用地等，对土地利用的优化作用日益增强，伴随着新型城镇化的推进，其任务也将更加艰巨，继续发扬焦裕禄科学务实的精神，充分借鉴先前土地整治对今后的启示，科学合理地做好土地整治将会对社会经济发展具有巨大的促进作用。
6.2 可能的创新点
通过对前人的研究学习与总结发现，立足县域的土地整治发展研究还较少，本文可能的创新点主要表现在一下两个方面：
（1）将全国县委书记的榜样--焦裕禄在兰考县治理“三害”的土地整治进行了还原，全面总结了焦裕禄当年治理“三害”的做法。
（2）立足兰考县域土地整治发展，总结了建国以来不同时期土地整治主要做法和成效，将本县土地整治进行了不同时期的纵向对比分析，反映了我国中部平原地区的土地整治发展进程。
参考文献（略）