本文是一篇审计论文，本文通过对 X 市中小学教育专项资金进行绩效审计，在审计中发现了审计评价单一、侧重财务审计等方面的问题，根据问题得出原因。结合问题及原因，认为审计机关可以从以下几个方面对中小学教育专项资金绩效审计进行完善。
第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
教育是中华民族振兴之本、是国家社会前进的基础，是提高国家人民素质、促进人民共同成长的核心方法。随着国家大力发展中小学教育事业，我国政府为了使所有地区教育资源平衡发展，批复了“两免一补”和生均公用经费的教育专项资金，以降低辍学率，提高受教育人数，推动中小学教育事业长久健康发展。这意味着国家财政性教育专项资金总投入将继续增加（单论 X 市，每年增加 100多所中小学校，相应的配套教育资金相应上涨，相近 5000 多万）。国家不断加大财政性教育专项资金投入的同时，各区县均有学校被媒体报道专项资金使用的问题，主要包括：资金效率效果欠佳、满意度低、发放不合规等具体问题。这些行为成为了社会公众的谈资，造成了不良影响。为了解决此类问题，应该从审计方法，审计人员等方面进行改变，提高对教育专项资金的应用。
一方面，自专项资金创立以来，对于专项资金的审计核心大多都是财务审计，教育专项更是如此，普遍存在审计不到位的问题。另一方面，由于国家政府加大力度投人教育专项资金，教育专项资金耗费了大量公共资金，社会公众需要知道其效率、效果。共同导致审计急需向绩效审计发展，注重查看资金是否具有经济性，更偏向对资金效率效果的审计。保障审计局对教育专项资金的监督，提高社会公众对其使用的满意度。
1.1.2 研究意义
随着国家对中小学教育的扶持力度不断加大，对中小学教育专项资金的绩效水平的审计逐步成为教育专项资金审计工作的重中之重。所以，中小学教育专项资金的绩效审计具有以下两方面的意义：
（1）理论意义
第一、有利于扩展理论研究的广度。本文将利益相关理论与资金相关机关、人员等相联系，研究分析机关、人员对资金的责任；教育专项与公共管理理论与绩效审计相结合，探索绩效审计于公众的意义。有利于扩展理论研究的广度。
第二、拓展了中小学教育专项资金审计的深度。目前很少有学者探讨中小学教育专项资金的绩效审计，本文以 X 市中小学教育专项资金绩效审计研究为切入点，总结适用于中小学专项资金绩效审计的审计方法、指标体系，能够改善教育专项资金绩效审计的质量，提升教育专项资金绩效审计的效益，为日后开展相关绩效审计提供借鉴。
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1.2 国内外文献综述
国内外有对专项资金的研究，有对绩效审计的研究。但是，缺少教育方面专项资金绩效审计的研究。所以，本文将以中小学教育专项资金审计为主题进行研究探讨。主要对国内外绩效审计、专项资金绩效审计以及绩效审计评价指标体系的建立等方面进行梳理：
1.2.1 绩效审计研究
国外文献普遍研究较早，主要研究了以下几方面:国家环境情况对绩效审计的影响。（1）Raaum ＆ Campbell（2006）都偏向于认为，一个国家的政治、经济等环境对其绩效审计有着重大影响。（2）财政绩效是否对绩效有效果存在两种不同的观点。Rober（2001）、Dubnick（2005）等研究人员认为，财政绩效对绩效的改进没有太大的效果；Reichborn-Kjennerud（2013）；Morin（2014）等研究人员则认为，财政绩效对绩效的发展产生了一定的效果。（3）Glynn ＆Murphy（1996）；Grimwood & Tomkins（2010）等研究人员认为透过本质容易看到不同。他们认为绩效审计和合规审计存在着不同，相关度不高。绩效审计、评估如是。（4）绩效审计
主要可以分为几类。Pollitt（1999）等研究人员经过理论、访谈等方式，研究得出结论，认为绩效审计分为经济性、效率性等方面。
盛巧玲（2012）研究发现，合理的绩效审计是建立在政府有执业能力较高的审计人员，并且存在完善的技术渠道和有针对性的指标体系。黄小菊（2012）根据我国和美国的指标体系进行对比分析，发现我国与美国在体制上存在较大的差异，而且美国在绩效审计发展上快于我国。所以，我们可以研究分析美国的理论与实践，进行学习，推进我国绩效审计发展。石廷杰（2012）更加想要公平公正的审计结果，他致力于将指标进行量化，形成指标体系进行审计。郑石桥（2020）认为前人研究丰富了审计理论与审计实践，但都没有落实到位，所以，他想要建立一个完整的理论框架，包括绩效审计的各个方面，如主客体等。
1.2.2 绩效审计评价指标体系研究
Morin（2001）本就货币价值审计的角度进行研究，寻找合适其的指标，应用于实际工作中，虽存在无意义、无效果的指标，对被审计单位日常业务活动无作用。但更多的指标对实际工作有意义，指标有效果。针对这些指标进一步研究，发现这些指标对绩效审计意义重大。Andy（2002）利用问卷调查，对多名政府官员进行调查，询问他们对绩效指标体系的看法，发现了指标体系难以应用的原因：政府人员只想最大程度的利用审计人员，只在乎应用指标的效率、效果，却不管大量的指标进行审计的工程量，导致审计人员不愿应用指标体系，添加工作量。Pollitt（2003）根据对法国最高审计机关绩效审计的研究，发现：在其建议的指标体系里，经济、效果等指标完整。但在实际工作中，审计人员极少应用效果指标，更多的应用经济性指标。在审计时，应用经济性指标评价时，发现被审计单位并不能出具有关指标的信息，无法进行对比，只能依赖于审计人员的审计经验进行评价。研究虽然完整了绩效指标，增加了应用范围。但也分析了绩效审计指标难以在实践中应用的问题。
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第二章 基础理论及相关概念
2.1 基础理论
2.1.1 利益相关者管理理论
弗里曼在他的书中提到，利益相关者理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。较传统观念中的股东利益至上有所不同，他将利益主体扩大到了股东、员工以及各个相关人员，他认为，一个企业良好的发展离不开这些利益主体，利益的实现应该是所有相关主体的共同努力带来的，所以，利益应该也要归所有利益主体。
在其书中，各类的人员及团体都属于一个企业的利益相关者，主要包括：第一类为与公司存在利益关系的人员，如入股者、企业管理者、员工、供给者以及消费者等。公司的健康发展离不开这些具有相关利益的人员，入股者、供给者都在公司的盈利过程中收获了应有的利益，企业管理者、员工、消费者都在公司的盈利过程中付出了应有的代价。第二类为与公司存在间接利益相关人员，如政府部门，公司所在街道、附近群众、环境管理者以及社会媒体等，还可能包括公司在日常生产活动所累及的自然环境、动物生存环境等。政府部门、群众以及环境管理者在公司蓬勃发展的同时进行监督和问责，公司所在街道以及自然环境能够使公司更具社会责任。因此，企业的经营不仅仅依赖于股东，更依赖于各个利益相关者。
在中小学教育中，利益相关者包括政府部门、学校、老师、同学、社会群众等，这些利益相关者都影响着中小学教育的健康发展，与中小学教育专项资金密不可分（如表 2.1）：
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2.2 相关界定
2.2.1 中小学教育专项资金
所谓中小学教育专项资金，是指国家或有关部门或上级部门下拨给教育局用于中小学教育支出的资金。这种教育专项资金一般只能应用于中小学校的日常业务，不能用于其他方面开支。
中小学教育专项资金通常由教育部门使用管理，资金设立目的是发展中小学教育。主要包括以下几类:“生均”经费、“两免一补”经费、学生资助等专项资金。具有以下四个主要特征：
（1）财政性质。“生均”经费、“两免一补”经费等一般由教育部提议拨款、编写预算等；财政部批复款项、管理资金等。教育部、财政部联合执行。（2）专业用途。“生均”经费、学生资助等专项资金是为了给各个家庭减负，使更多的学生接受教育，降低辍学率。（3）具有政策性。践行条例明文规定“生均”经费、“两免一补”经费等专项资金的核算要求、管理要求等。（4）多机关部门联合开展。由政府规划资金用途，财政局进行拨款，审计局进行审查监督，学校用于日常业务使用以及下发学生。各司其职，共同管理好资金。
2.2.2 绩效审计
本文所应用的绩效审计属于狭义的绩效审计，主要针对政府审计机关开展。审计署对绩效审计提出要求：“全面推动绩效审计，变动经济发展方法，增强财政资金和公共资源配置、使用、利用的效率、效果等”。当前我国专家学者多采用的定义为，“绩效审计是审计机构在基于政府各部门日常业务活动的真实性、合规性基础上，进行审查财政资金应用的效率、效果等”。绩效审计一般存在四个原则：（1）公正廉明。在绩效审计中，审计人员应该谨遵审计实施过程，不徇私，公正廉明审计项目。（2）合理规划。被审计机关认真填写自评表，并附原始资料。审计人员现场审计时，根据审计经验和法律条文，对自评数据进行比对分析，得出结论。（3）奖惩得当。根据审计结果分析奖惩，有效，进行宣传学习；无效，进行问责追责。（4）公开透明。审计报告向社会公开，让社会公众进行监督，警惕隐匿问题。
根据《财政项目绩效评价管理暂行办法》，财政专项绩效评价定义为财政部门或者资金的管理使用部门，在设定绩效目标的前提下，利用绩效评价指标，运用合适的绩效评价方法，对财政项目的效率、效果等开展评价。2020 年，印发了《项目支出绩效评价管理办法》的通知，是对上述暂行办法的更新，其中“项目支出绩效评价是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的效率、效果等开展评价。”
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第三章 X 市中小学教育专项资金绩效审计现状...........................13
3.1 X 市中小学教育专项资金概况..................................13
3.2 X 市中小学教育专项资金绩效审计现状介绍..........................15
第四章 X 市中小学教育专项资金绩效审计存在的问题及原因............................23
4.1 X 市中小学教育专项资金绩效审计存在的问题................................23
4.1.1 审计评价过于单一...................................23
4.1.2 审计侧重于财务收支..............................23
第五章 完善 X 市中小学教育专项资金绩效审计的建议.........................27
5.1 构建 X 市中小学教育专项资金绩效审计指标体系...............................27
5.1.1 X 市中小学教育专项资金绩效审计指标体系的构建..............................27
5.1.2 X 市中小学教育专项资金绩效审计指标体系的应用..............................35
第五章 完善 X 市中小学教育专项资金绩效审计的建议
5.1 构建 X 市中小学教育专项资金绩效审计指标体系
5.1.1 X 市中小学教育专项资金绩效审计指标体系的构建
审计署虽然对专项资金作出了审计指标体系的建议，但是，没有具体到选取教育专项资金的指标，构建体系。指标体系仍需审计局进行细化构建。审计局应该根据审计经验，参考审计署建议，挑选可用指标，对各个指标进行重要性评价，得出各项指标的分值，建立起指标体系，应用于后续教育专项资金的绩效审计。
1.有重点的开展审前调查
我国绩效审计更加注重审计过程及结果，审前调查较为精简，完全达不到发达国家的标准，在绩效审计时，审前调查超过审计的 30%。由此可见，我国在绩效审计方面应该加强审计计划阶段的审前调查。所以，在 X 市中小学教育专项资金绩效审计审前，应该一改以往，去到教育局及各个学校进行实地调查，走访询问，了解中小学教育专项资金是否到位，使用是否合理，发放程序是否符合标准，管理是否遵照准则等，为审计方案的形成提供思路。我国教育专项资金发放管理有其特殊性，地方教育专项资金的拨付是由省级财政统一下发，但是又由教育局监管这部分资金，下发与监督管理的机关不同，所以，资金管理情况存在信息不对称，地方教育局管理随意。由此，在走访询问中，应该重点了解地方教育局对中小学教育专项资金绩的监督管理方式和监督管理情况，了解地方教育局对信息不对称的问题有没有制定特殊的管理制度等。如果发现资金管理混乱、制度不健全等，针对这些问题进行调整审计通知并提前下达审计通知，让其整合相关资料以便审计，在后续现场审计的时候侧重审计这些问题。
走访过程中，关注各个学校的财务科是否独立设置、审计报告是否是无保留意见审计报告等方面，根据职业判断得出审计前的等级，根据等级确定相应的审计计划。等级主要分为优、良、差三级（如表 4.1）。
审计论文参考
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第六章 结论
教育专项资金在我国具有独特性，其不受市场调节，只能依赖于国家财政调节，合理、合规分配教育资金。本文研究教育专项效率、效果，可以从国家审计的角度出发，帮助国家财政管控教育专项，以弥补市场调节的缺失。X 市 2019年政府出台了“三年行动计划”，要求各区县对各学校专项资金日常业务管理情况，资金的效率效果等绩效指标的实现情况进行审查。
本文通过对 X 市中小学教育专项资金进行绩效审计，在审计中发现了审计评价单一、侧重财务审计等方面的问题，根据问题得出原因。结合问题及原因，认为审计机关可以从以下几个方面对中小学教育专项资金绩效审计进行完善。
（1）构建指标体系。从审计的时间出发，将其划分为事前、事中、事后三大板块。然后，根据“3E”对事前、事中、事后进行指标选取，构建出全过程、完整化的指标体系。
（2）优化人员能力。建议 X 市强化绩效审计观念，增强审计人员的审计能力；从设置专业人员准入原则、完善晋升考核机制以及建设人才队伍等三个方面入手，提高审计执业能力。
（3）优化技术操作。试着建立绩效审计管理信息系统实现信息共享；运用数据关联分析方法拓展审计广度和深度，提高审计效率。
（4）完善监督及问责。一方面，由学校内审部门形成内部监督，设立独立的审计部门、完善内部审计制度以及提高审计人员执业能力；由主管学校的机关、利益相关者形成外部监督，对学校行使监督权利，建立建议、举报渠道。另一方面，为落实中小学教育专项资金绩效审计整改，应推行绩效审计问责制度，强化责任追究，并且加大对审计问责的执法力度。
参考文献（略）