第一章 相关概念和理论基础
一、相关概念介绍
（一）财政衔接资金及使用
1.财政衔接资金
财政衔接资金是为支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，由原中央财政专项扶贫资金调整优化而来。按照任务可以划分为：巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴、以工代赈、少数民族发展、欠发达国有农场巩固提升、欠发达国有林场巩固提升、“三西”农业建设。①按照不同的来源分为：中央衔接资金、省级衔接资金、市级衔接资金、县级配套资金。从财政专项扶贫资金到财政衔接资金任务上发生了变化，由扶贫发展任务变成了巩固脱贫成果衔接乡村振兴。这一任务变化体现了我国政策是与时俱进的，是科学变化发展着的。
2.财政衔接资金使用
财政衔接资金的使用主要包括资金的投入、资金的分配、资金的拨付等方面。《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》规定（下文简称《办法》），财政衔接资金重点投放使用于三个方面：支持巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴、其他相关支出。河南省财政厅针对财政衔接资金绩效考核管理提出：中央、省级衔接资金可以被统筹安排用于非贫困村的产业发展和基础设施建设不超过 30%，继续重点关注巩固脱贫村的基础设施建设和产业发展；其次，中、省、市、县四级财政衔接资金用于支持产业发展占比要高于 50%，并且要高于去年投入占比；再者，当年度的财政衔接资金不得有结转结余，要求拨付率为 100%。
相较于财政专项扶贫资金，财政衔接资金的管理使用更加注重产业发展。财政专项扶贫资金仅在 2020 年做出规定，要求用于贫困地区产业发展项目占比需达到 50%。在脱贫攻坚前期，贫困地区基础设施的建设和完善是扶贫资金投入重点的领域。伴随着脱贫攻坚的胜利，脱贫地区的基础设施建设已达到饱和，进入了农村经济提升和深入发展的过渡时期，所以更加注重产业的投入和发展。
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二、理论基础介绍
（一）公共受托责任理论
公共受托责任理论产生于 20 世纪 80 年代是民主政治的产物，Glynn(1985)提出社会公众委托政府或者公共管理部门管理国家和地方的公共资源，公众与公共管理部门之间存在受托经济责任关系。接受委托的部门负有对这些公共资源进行财政管理、计划论证项目方案和向相关主管部门和社会公众汇报财产经营使用情况的责任和义务。
在衔接乡村振兴的过渡时期，财政衔接资金作为公共财政资源，政府乡村振兴局等主管部门接受公众委托，代表国家意志行使权力，管理并使用各类衔接资金，并负有责任向社会公众和上级部门阐述说明其过渡时期工作的规划、开展情况和过程。由于信息不对称的关系，公众和上级部门一直处在“信息弱势群体”的地位，不了解财政衔接资金使用和管理情况。因此，乡村振兴局和财政部门等行业部门有必要接受公众监督和上级部门的监管，对资金分配、使用和管理的受托情况，以公告的形式进行公示，接受群众监督、上级监管。
（二）政府监管理论
政府监管理论又称政府管制理论。从经济学的视角，政府监管是在市场经济体制下，具有监管职能的政府行政机关基于公共利益目标，依据一定的法律法规制度，对微观市场主体所采取的各种激励和制约行为。王俊豪（2021）认为，政府监管应体现“以人民为中心”的理念，以追求社会公共利益为基本目标，其主体是被授予监管职能的政府行政机构，具有相对独立性。政府监管以法律法规为依据，强调依法监管，以微观市场主体为监管对象，主要是企业和消费者，还包括从事市场交易活动、提供公共产品或准公共产品的各类事业单位（如学校、医院等）、社会组织（如各类非营利组织等）等市场主体。综合运用行政、法律、经济、技术等多种方式实行有效监管，能制约市场主体的各种不正当行为，同时有效激励市场主体通过提高效率、降低成本、改进产品和服务质量，以取得更多利益。①“构建中国特色政府监管理论体系的基本目标是：建立一个以‘监管有据、运行高效、精准有效、公开透明、激励约束’为特征的政府监管理论体系，为政府实现有效监管提供理论依据。”王俊豪还表示，中国特色政府监管理论体系的主要特征可概括为五个方面：一是政府监管的主要依据是相关法律法规制度；二是政府监管机构运行高效；三是政府监管方式精准有效；四是政府监管信息公开透明；五是实行激励约束相容的政府监管绩效评价。
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第二章 H 区财政衔接资金使用及监管总体情况
一、H 区的基本情况
H 区位于河南东南部，Z 市腹心地带，总面积 1406.6 平方公里，辖 7 镇 11 乡 2 农场，467 个行政村，149 万人口，其中 135 万为农村人口。全区地形以平原为主，现有耕地 9.4 万公顷是河南省粮食主要产区，是全国粮食生产大县、全国粮油生产大县。H区于 2019 年 5 月退出贫困县序列，截止 2020 年完成最后 6014 人脱贫，实现全区脱贫的目标。H 区自 2016 年开始执行资金整合，至 2020 年 5 年期间，共计整合资金 23 亿元；财政专项扶贫资金共计投入 9.7 亿元。总体上看，H 区农业农村发展站在新的起点上，具有高起点打造乡村振兴示范区的基础和条件。同时又存在一些战略痛点，如农业结构单一、人力资源匮乏、区域发展不平衡。
选取 H 区作为案例分析样本原因如下，首先，H 区具有代表性，作为河南省 38 个国定脱贫县之一符合财政衔接资金使用的地域范围，根据《办法》规定 H 区继续使用衔接资金，进行涉农资金的统筹整合；其次，H 区具有典型性，自 2016 年至 2021 年 9 月30 日多次接受国家、省、市级的考核检查，资金监管模式发展成熟；最后，H 区经济产业结构具有普适性，H 区以农业发展为主，二、三产业发展滞后，适用于我国大多数经济不发达的县区。
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二、H 区财政衔接资金使用现状
（一）H 区财政衔接资金来源情况
H 区财政衔接资金来源主要按照中央、省级、市级和县本级配套衔接资金投入来进行划分。2020 年 H 区投入四级财政专项资金共计 27975 万元，中央专项 11917 万元，省级专项 2715 万元，市级专项 2943 万元，县级配套 10400 万元。按照中央衔接资金管理办法要求，各级资金投入平稳上升，保持总体财力投入稳定。截至 2021 年 9 月 30 日，H 区投入衔接资金共计 15642 万元，上级下达中央衔接资金 10158 万元、省级衔接资金501 万元、市级衔接资金 1183 万元，县级配套衔接资金 2800 万元（如图 2-1 所示）。H 区计划 2021 年 10 月底追加本级配套衔接资金 7600 万元，达到与 2020 年县级财政专项资金持平。因河南省 2021 年 7 月遭受极端暴雨天气，多地受到洪水影响，省级衔接资金分配对受灾地区有所倾斜，H 区受到灾情影响很小，省级衔接资金投入相较于 2020年有减少。
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第三章 H 区财政衔接资金使用与监管问题及其原因分析................................25
一、H 区财政衔接资金使用及监管问题.......................................25
（一）财政衔接资金分配不合理.....................................25
（二）财政衔接资金支出滞缓............................................26
第四章 H 区财政衔接资金使用及监管问题的对策建议................................35
一、合理统筹资金分配..................................35
（一）优化脱贫村项目衔接资金分配.....................................35
（二）统筹兼顾非贫困村资金分配............................................35
第五章 结论与展望...............................43
一、研究结论...................................43
二、研究展望..................................44
第四章 H 区财政衔接资金使用及监管问题的对策建议
一、合理统筹资金分配
（一）优化脱贫村项目衔接资金分配
H 区要按照《办法》规定，对衔接的分配严格按照相关人群及结构、相关人群收入、政策因素、绩效考核结果，各自占比 3:3:3:1，体现出资金分配的区别差异和精准性。每个乡镇的脱贫人口数量、分布，基础设施的完善、产业的发展是不相同的，不能为了平衡各乡镇的资金投入，均衡分配。其次，各行业部门要按照政策制度完成对项目的审定，不能为了迎合上级领导的意见放松对项目的论证。再次，要坚持原则有大局意识，衔接资金的投入是有限的，要充分考虑投入产出比，把衔接资金用到巩固脱贫成果最需要的地方。最后，县级部门要摒除急功近利的思想，不能盲目追求政绩，要有追求长远发展的眼光和迎难而上的精神。对于那些产业发展薄弱的地方，县级部门要进行重点扶持，进行实地调研充分利用当地的资源，找出当地发展的可能性，实行产业帮扶对接借鉴产业发展较快地区的经验，再者进行招商引资利用乡镇丰富的劳动力资源。
（二）统筹兼顾非贫困村资金分配
近年，国家在调研中也认识到非贫困村基础设施建设不完善，产业发展落后这一问题，政策也逐渐开始对非贫困村进行倾斜，资金投入分配的比例具有逐年上升的趋势。2020 年政策规定脱贫摘帽的脱贫县可以投入不超过 10%的财政专项扶贫资金投入用于原非贫困村的基础设施建设。2021 年《办法》规定，县级可统筹安排中省衔接资金投入原非贫困村使用的资金额不得超过 30%①。对于这个 30%的比例相关部门做出解释，一些地方提出这个 30%的比例太低了，请大家一定要理解，因为衔接资金主要用于欠发达地区的巩固和衔接，是补短板；首要任务还是巩固脱贫成果，所以这几年还是要把资金花在巩固脱贫成果上。国家在一定程度上兼顾了基层需要，允许市、县两级安排的衔接资金适当提高用于非贫困村的比例，原则上不要超过 50%，还是要聚焦主要任务，扎实做好巩固成果、防止返贫工作。这时就需要相关部门有高的站位，大局意识，在进行项目筛选和资金分配的时候守住这两个比例。
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第五章 结论与展望
一、研究结论
在巩固脱贫成果、大力发展乡村振兴战略的大背景下，国家对衔接资金的使用与监管提出了更加精确细致的要求。希望通过本研究，能够对衔接资金使用及监管理论上有所丰盈，在加快优化使用及完善监管进度上有所帮助。
案例研究法是本研究主要的研究方法，本研究的切入点是当前 H 区衔接资金使用及监管的现状，通过实地调查和文献资料的收集查阅，整理收集 2021 年 H 区财政衔接资金使用与监管有关项目数据、项目资料、政府制度、整改报告、公告公示现状等。依据公共受托责任理论和政府监管理论对所掌握的信息进行全面分析。通过分析，发现 2021年 H 区财政衔接资金使用与监管工作中存在的一些问题，分析原因，并提出对策建议。本研究主要结论如下：
（1）H 区通过对财政衔接资金的监管，规范了 H 区财政衔接资金的使用，进一步提高了衔接资金的使用成效。
（2）通过实地走访，结合 H 区相关文献资料归纳总结 H 区财政衔接资金监管的四种模式，一是公众监督，主要通过公开公示和信访的形式；二是县级监管，主要是通过县级有关部门监管和县级制度的监管；三是上级监管，主要是通过制定政策、制度和各种定期、不定期的考核检查；四是技术监管，主要是利用扶贫动态监控平台。这些监管模式促进 H 区规范财政衔接资金使用，提高财政衔接资金成效。
（3）针对 H 区对财政衔接资金的使用及监管现状，发现 H 区财政衔接资金分配不合理、支出滞缓、效益发挥不显著、监管低效等问题。
（4）深入分析归纳得出 H 区对财政衔接资金的使用及监管问题的原因，其根源在于财政衔接资金分配不精准、不均衡，项目管理不规范及支出手续复杂，项目建设缺乏可持续性，各级资金监管制度不健全、监管技术不成熟。
参考文献（略）