1 引言
1.1 选题目的和意义
农业作为以生产经营农产品为主业的行业，由于其生产周期长，市场供求和价格变化往往要遭受干旱、洪涝、病虫害、疫病等比其他行业更多的干扰因素影响，加上农业不仅具有保障社会生产生活物资供给安全、社会经济稳定发展、社会就业收入等功能，还有维护生态环境、维护生物多样性、调节气候、传承农耕文明等方面的独特作用（李健，史俊通 2007），造成其外部不经济、市场失灵。因此，农业的发展需要更好地发挥政府投入为主的支持推动机制。以福建为例。改革开放以来，在各级政府的投入支持下，福建农业发展经历了从改革突破到改革深化、相对过剩，再到结构优化、加速发展的过程，在生产规模、技术、效益等方面取得了长足发展，正逐步呈现区域化布局、产业化经营、品牌化运作的格局，产业链不断延伸，产品质量效益和综合竞争力不断提升的趋势。但是，福建农业发展仍然存在效益偏低、竞争力不强等困难和问题，还面临资源、生态、市场等诸多制约可持续发展的因素。今后，随着各地农业发展进入我国加入 WTO 后的全球经济一体化发展新阶段，我国经济总体进入“工业反哺农业，城市带动农村”、中央强调“三农”重中之重、各级强农惠农富政策力度不断加大的新时期，如何抓住机遇，立足地方特色，发挥好政府投入的主导作用，争创地方农业新优势，是各地农业发展面临的重要课题。通过对这一课题的研究，围绕福建农业发展战略方向、重点领域，研究提出福建农业投入支持的战略重点和提高政府投资效率的政策措施，从而进一步丰富该领域的研究和实践，为政府谋划农业发展思路，完善现行投资体制下提高财政投入效率效果的政策措施，提供参考依据。
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1.2 国内外研究现状
早在 18 世纪以来，国内外学者专家已对政府通过财政支持投入来维持或促进农业发展的规律和要求，进行了大量探索研究。关于政府农业投资的研究，在总体上，发达国家起步更早、涉及范围更广泛、推广应用更成熟。我国是发展中国家，研究起步晚、研究深度和应用程度不平衡。国外研究有代表性论述主要包括三大方面，即农业经济效益的外部性问题、政府投资的重要性问题、国内支持的规定性问题。第一方面的研究，重点是回答政府农业投资的“客观性”问题。英国著名经济学家阿瑟•塞西尔•庇古（Arthur Cecil pigou,1877-1959)的《福利经济学》）一书，最早分析提出了在完全竞争的条件下外部经济或外部不经济问题。1948 年，美国当代著名经济学家、第二届诺贝尔经济学奖获得者保罗•安东尼•萨缪尔森(PaulAnthony Sam nelson)在《经济学》中，进一步深入研究了外部性经济问题，即指那些生产或消费对其他团体产生了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。这一论断，为农业政府投入的客观要求提供了重要理论依据。第二方面的研究，重点是回答发展中国家政府对农业重视和支持的“滞后性”问题，突出代表是美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者西奥多•舒尔茨(Theodore．W．Sehultz)， 1964 年在《改造传统农业》一书中，分析了发展中国家对农业的政府投资重视不足问题及其对现代农业建设进程的影响。强调发展中国家应该重视政府对农业投资，积极改造传统农业，实现农业现代化。
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2 政府对农业支持投入的理论基础
2.1 外部经济理论
萨缪尔森和诺德豪斯进一步完善明确了外部性的定义（萧琛译 2008），是指那些生产或消费对其他团体产生了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。根据其对外成本和对外收益的作用，外部性可分为正外部性(或称正外部经济效应、外部经济)和负外部性(或称负外部经济效应、外部不经济)（张旭东 2013）。正常的农业生产经营活动能为社会提供食物和二、三产业原材料的同时，还起到了植被涵养、生态调节、疫病控制、文化传承等作用。从这点看，农业具有正外部经济效应。相反，如果农业生产方式不适当，也会造成外部不经济。如，大量使用化肥、农药造成土壤和水质污染；不规范使用农药降低食品质量、损害人体健康；违法捕猎、过度采伐森林、过度放牧导致野生动植物灭绝、破坏生态系统；过度养殖排放污染生态环境。因此，正常科学的农业发展带来的正外部性需要政府投入给予补偿，不适当的农业生产方式需要政府投入进行调节干预。
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2.2 公共产品理论
农业生产活动高度依赖的生态资源、大气资源、水资源、公共技术等具有明显的公共产品或准公共产品性质。这些公共财产、资源由于其产权界定不明晰，可供人类社会普遍消费、“免费搭车”，而不需支付与消费量相当的成本，其结果往往导致社会对其过度消费或危害溢出。如，过度采伐、过度放牧、水资源浪费、空气污染、疫病虫害传播等。这些公共产品，如农业基础设施（水利、公路等）、农业公共技术（病虫害防控技术、质量标准等）都必需依靠政府投入保证供给。詹姆斯 博兰德（Jams Brander）强调要通过生产补贴来增加本国的经济福利。成本补贴能够提升本国产品的价格竞争优势，外国竞争者会因失去价格优势而退出市场，其结果是使本国生产者在市场竞争中最终获得垄断地位，并获得垄断利润，从而提升了本国的经济福利水平。具体到农业上，对农业生产进行补贴不但可以减少农业生产者的生产成本，而且还能够提高本国或本地区农产品在国内外市场上的比较优势，增强市场竞争力，提高农民的生产积极性。
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3 政府投入与福建农业发展轨迹 .... 10
3.1 改革开放以来福建农业投入与发展的基本历程 ........ 10
3.2 政府投入与福建农业发展的基本成就 ...... 13
4 福建农业发展面临的基本形势分析 ........ 16
4.1 存在困难和挑战 ...... 16
4.2 面临优势和机遇 ...... 17
4.2.1 具有更加外向的区位优势 .... 17
4.2.2 独具区域特色的品牌资源 .... 18
4.2.3 农村基础环境的全面改善 .... 18
4.2.4 “支持海峡西岸”的中央决策 ...... 18
4.2.5 加大惠农力度的持续政策 .... 18
5 福建农业发展的战略任务与投入重点 .... 20
5.1 福建农业发展的战略任务 ........ 20
5.1.1 提高主要产品供给力 ...... 20
5.1.2 增强福建农业竞争力 ...... 20
5.1.3 促进农业发展可持续 ...... 20
5.2 福建农业发展的支持投入重点 ...... 21
6 提高农业投入效率的政策措施
6.1 加强农业投入的规划引导
当前，我国行政体制中还存在着条块分割等方面的状况，就福建而言，与农业支持投入相关的政府部门除了农业行政主管部门之外，还有财政、发展改革、农办、渔业、林业、粮食、农业综合开发、国土、水利、环保、供销社、经贸、外经贸、质监、科技、旅游、烟草等十几个部门，这些部门中与农业密切相关的平行产业（如农牧业、渔业、林业）部门分设、农业产中与产前和产后环节的管理分割（如供销、农业、经贸、粮食）、农业调控手段分散（财政、发改、粮食），而且他们之间的管理权限和关系在各层级政府之间又存在着极其相似的映射，从上到下自成体系、各自为政。其主要问题表现为：一方面是投入布局分散、交叉重复，另一方面是服务环节分割、缺位遗漏。这种状况如果不加以沟通协调、规划引导，将严重影响政府对农业投资效率的有效发挥，造成农业投资的巨大浪费，而且随着政府支持投入的不断增加，对投资效率的影响还将继续扩大，浪费也将继续增加。因此，要按照规划—投入—建设—发展的工作主线，强化规划对农业发展和农业投入的“龙头”引领作用。通过科学合理规划，对农业发展“蓝图”进行顶层设计，对全省、区域农业产业发展或特定项目的战略目标、发展模式、主要比例关系、发展速度、发展水平、发展阶段及相关的各种关系进行总体谋划，对全省各级农业投入基本方向、方式步骤进行统一谋划和设计。通过规划，统一整合和协调各部门职能和相关支持投入政策的执行，科学分工、协调行动，形成政府各部门对农业投入。
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结论
农业由于其外部经济、公共产品、市场失灵等特性，决定了农业发展必须实行政府投入为主的发展战略。本文依据外部经济理论、公共产品理论、市场失灵理论、福利经济理论、国际贸易理论，以福建为例，通过对福建省改革开放以来政府投入和农业发展轨迹、发展成效的研究证实，30 多年来福建农业取得快速发展得益于政府投入的快速增长；通过对福建农业发展当前面临的国内外环境的分析判断，提出了农业发展必须面对提高供给能力、竞争能力、可持续发展三大战略任务，需要从转变发展方式、培育新兴产业、创新体制机制、完善服务体系、深化开放合作等五大领域加大投入力度、加快推进步伐。同时，为了提高政府对农业的投入效率，还提出了加强规划引导、完善政府投资项目生成机制、科学安排政府投入分配机制、加强政府投入的绩效管理等四大方面的政策措施。研究的结果将为政府谋划农业发展思路，完善现行投资体制下提高财政投入效率效果的政策措施，提供参考依据。但是，对于现行农业投资体制中存在的涉农产业部门分设、产中与产前和产后环节的管理分割、农业调控手段分散等行政体制障碍，如何进一步改革的问题本文未作深入研究。
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参考文献（略）