本文是一篇MPA论文，本文提供了具体城市地方政府应对突发公共卫生事件的研究样本。通过对遂宁市在抗击新冠肺炎疫情中出现的问题和情况进行全面分析和研究，认清了遂宁市应急管理的能力现状、找到了存在的问题、避免了盲目决策，为开展提升行动奠定了基础。同时，提出了解决存在问题的策略和举措，增强了新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件应急管理的有效性。
第一章 绪论
1.1 研究工作的背景及意义
1.1.1 研究背景
突发公共卫生事件的发生难以预料，一旦发生，其造成的影响范围之广、危害程度之深，极难在较短的时间内消除。因此，避免或减少突发公共卫生事件带来的危害，不断提升应急管理能力，既是关系到执政坚如磐石、社会长治久安的政治问题，也是关系到人民群众生命安全、生活幸福的民生问题。
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高度重视突发公共卫生事件应急管理工作并进行深入研究，在我国起步较晚、基础较弱、发展过程也不长。2003 年“SARS”病毒疫情在中国的突发传播，一方面，累计传染病例达到 5327 例，导致 349 人死亡[1]，造成群众的极大恐慌，带来不可避免的经济损失；另一方面，历史的灾难总是推动着历史不断进步，在“SARS”疫情发生后，党和国家采取了一系列重大举措和强力手段，使突发公共卫生事件防控体系得以建立，并制定实施了应急制度，全面加强和有力推进了应急制度化、规范化的管理，大幅提高了我国突发公共卫生事件应急管理能力。
新型冠状病毒肺炎疫情于 2019 年底从湖北武汉发端，这对我国建立起来的公共卫生应急管理制度和形成的应急管理能力进行了一次严格的检验。经过 8 个多月的奋勇作战，党和国家统一指挥，坚强领导和带领全国各族人民上下齐心、全面抗击，依靠制度优势，行动迅捷、成果丰硕，取得了疫情斗争的重大战略成果，用实践证明，中国经受住了这场艰苦卓绝的历史大考。在疫情防控中，涌现出了众多先进基层党组织、先进集体、优秀共产党员、先进个人，他们是战士、是蜡烛、是榜样，燃烧自己、驱走黑暗，党和国家和人民没有忘记也不会忘记他们。2020 年 9 月 8 日，全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会隆重召开，对抗疫先进进行了肯定和表彰，会上，习近平总书记深刻阐述了生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共的伟大抗疫精神。
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1.2 国内外研究现状
人类社会自形成以来，就涌现出了各种危机，其中突发公共卫生事件更是随着人类社会的演进而变得越来越诡谲和复杂。据资料显示，14 世纪的黑死病夺走了超过 2000 万欧洲人的生命，蔓延了整个欧洲，使欧洲人口锐减了三分之一[4]；1918 年的西班牙流行性感冒导致了全球约 5 亿人受到感染，造成近 4000 万人死亡，死亡人数超过第一次世界大战 [5]； 2009 年的甲型 H1N1 流感，蔓延至全球 214 个国家和地区，死亡人数超过 1.8 万[6]。诸如此类的突发公共卫生事件，在极大地损害人类社会健康发展的同时，也加速引导和促使人们对突发公共卫生应急管理进行积极研究和深入探索，由此涌现出一大批知名学者，形成了一大批颇有影响的研究成果。在应对诸多突发公共卫生事件中，人类一次又一次在迷茫和困境中突破研究极限，这也深刻影响并历史性地改变着人类社会的政治、经济、社会、文化、宗教、医学、科学等学科领域的发展和走向。
1.2.1 国外研究现状和发展态势
对突发公共卫生事件应急管理的重视，欧美发达国家体现最为充分，特别是2001 年美国“9.11”事件及其之后的炭疽恐慌、SARS 流行等一系列突发公共卫生事件，更是引发和推动了国外研究突发公共卫生事件应急管理的高潮。吉斯.迈克尔.海瑞特和杰弗里.L.考莱特从社会学角度出发，他们认为突发事件是人类无可避免的危险和灾难，因为其是人为造成的，而且对人类的生存和利益构成了极大的威胁[7]。通过分析研究 SARS 疫情，布伦南等研究者认为，非常规路径和机制创新是应对突发公共卫生事件的有效手段[8]。温斯洛作为公共卫生领域的权威，他阐释公共卫生的本质就是一种科学行为，是通过有组织的人群集聚区域性活动来达到健康促进、疾病预防的功能性目的[9]。美国医学研究所认为，公共卫生是以各种条件为基础，为保障人们包括身体健康在内的生命安全，社会所采取的一种集体行动[10]。
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第二章 概念界定及基本理论
2.1 相关概念
2.1.1 危机与突发事件
危机管理研究始于欧美发达国家，20世纪80年代末被我国学者正式引入国内。因此，在对危机和危机管理的内涵界定及其理论发展上，国内学者更多的是倚重国外学者的研究成果和经验借鉴，通过逐步“嫁接”组装，并结合国内传统、朴素的认知理念，不断推陈出新，提炼升华，进而形成具有东方特色的理论框架和学科系统。对危机管理的研究在国内虽起步较晚，但成熟周期较短。
“危机”与“突发事件”这两个有着本质区别的概念在日常管理中，常常被相互替代而混淆使用。危机仅从字面理解，即危险或危急与机遇。在管理学者巴顿看来，“危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的事件”。赫尔曼则认为“危机是指一种情境状态，在这种形势中，其决策主体的根本目标受到威胁且做出决策的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料之外” 。
《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的定义为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，从这一内涵界定看，突发性和偶然性是突发事件的本质特点，紧迫性和时间受限性是突发事件的又一基本特点。
从上述概念的分析来看，“危机”与“突发事件”都包含了紧迫性和不确定性的共同特征，也体现出了社会性和公众性的基本特点。基于“危机”与“突发事件”所具有的诸多共性特征，尽管科学的基础在于规范和严谨，“危机”并非“突发事件”，但是在一般情况下，无论学界研究者还是业界操作者并不会严格区分其含义。在现实场景中，危机或许是一个或一系列突发事件产生的后果，不过，单一的突发事件未必会酿成有着极不确定、并较难把握的危机，只要决策主体采取了有效措施，使得某一突发事件可能产生的不良后果被控制在预期范围内，危机发生的概率就会大大减少。由此可见，突发事件是能够自如处置，危机也是可以预防和控制的。
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2.2 相关理论
2.2.1 危机管理的周期理论
危机管理的周期理论最初源自美国企业管理实践，由斯蒂文·芬克在 20 世纪80 年代首次提出。危机管理周期理论认为，危机具有完整的生命周期，需要经历从发生到发展，再到高潮和恢复四个阶段。将该周期引入公众健康医学管理领域，则可分为征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段。危机管理的周期理论源于企业危机管理，后发展到医疗领域危机管理，而后再被引入渗透到人类社会综合危机管理。美国联邦安全管理委员会将减缓、预防、反应、恢复四个阶段定义为危机管理的生命周期，在此基础上，公共危机管理学者罗伯特·希斯归纳提炼出了著名的 4R 模型，即减少（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）[37]，见表 2-1。
在 4R 模型中，置于首位的减少，主要目标在于预防危机的发生，如果危机一旦发生，则必须把因其带来的危害最大可能地降至最低。在这个阶段，主要任务是开展风险评估，并在评估结果的基础上建立科学全面的应急体系，形成应急处置预案，假如危机发生，在损失最小化的目标控制下，最快速度地采取行动反应，也最大效率地恢复秩序正常。预备则是危机可能发生前，所开展的应急规章制度建立、应急团队组建、应对演练、处置能力培训及提升等工作。反应是指危机一旦发生所采取的紧急处理，即通过危机发生前已设计的应急预案，和已建立的危机应急体制，迅速做出人、财、物、技术、信息等各种资源的调度和调动。恢复，指危机得以有效控制，或者已经消除后，对危机的应对思想、保障举措、处置效果等所开展的总结、修正、完善等工作，以达到恢复社会秩序、重建生活生产流程的状态目标。
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第三章 新冠肺炎疫情中遂宁突发公共卫生事件应急管理举措及存在的问题 ...... 19
3.1 应急管理举措 ................................... 19
3.1.1 组织保障：成立市应对新冠肺炎疫情防控应急指挥部 .................... 20
3.1.2 信息保障：加强信息报送和媒体新闻管控 ........................................ 22
第四章 新冠肺炎疫情中遂宁突发公共卫生事件应急管理存在的问题原因分析 .. 33
4.1 监测预警缺乏专业支撑 .................................. 33
4.1.1 专业应急管理人员总量不足 .............................. 33
4.1.2 应急管理人员综合能力参差不齐 ............................ 33
第五章 国内外突发公共卫生事件应急管理经验及启示 ................. 40
5.1 国外突发公共卫生事件应急处置经验 ............................. 40
5.1.1 利物浦市学校肠胃疾病暴发事件 ......................... 40
5.1.2 密歇根州弗林特市铅中毒事件 ....................... 41
第六章 完善遂宁突发公共卫生事件应急管理的对策建议
6.1 加速应急管理理念转变
理念是行为的原始驱动力，转变理念是改变行为和结果的首要条件。因此，要完善遂宁市突发公共卫生事件应急管理的首要因素就是加速理念转变，进而引导行为向积极高效的方向发展。
6.1.1 被动管理向主动管理的必然转变
突发公共卫生事件应急管理工作中，应急管理的主体对象负主责和主动负责，但并不是其他职能部门、相关单位就不负责，或被动负责。应急管理的综合性特征，决定了所有职能部门和单位都是相关职能行使的责任主体，从这个角度来说，主动作为就必须渗透到日常工作和应急管理工作的始终。同时，处于应急状态的险情具有难以预测和不确定的突发性特征，一旦危机出现，临阵磨枪的想法和做法必将导致难以想象的后果。因此，“防患于未然”的思想必须根植在“预防严防”的理念中，体现在时刻的准备中，贯穿在应急管理的主体、社会组织各阶层和各区域全部群体中。有效改变遂宁市危机出现后盲目无序的被动局面，最重要的措施就是要树立主动超前管理的意识和理念，并制定统筹防控的应对预案。同时，建立应急机构，明确职能职责，加强日常演练，做好“战备”准备，把被动治理转变为主动作为。
6.1.2 常态化管理向非常态化管理的兼顾转变
常态化管理是非常态化管理的前提和基础，非常态化管理是对常态化管理的制度、规则等的补充和完善，也是突发公共卫生事件发生后应急行动的必然生成。突发公共卫生事件在发生前和发展过程中都表现出易变性的特点，同时具有非常态的特点，因而应对危机既需要常态化管理，更需要非常态化管理。
MPA论文参考
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第七章 结论
7.1 研究成果
本文以遂宁市在抗击新冠肺炎疫情中的种种现实反应为切入口，通过对疫情信息收集研判较缓、物资储备不足等问题的梳理，深入剖析了问题背后的原因，从理念创新、体系建设和专业化推进等多维度入手，提出了管理理念转变、体系化建设推进、专家专业队伍建设等策略和举措，为遂宁市应对突发公共卫生事件、提升应急管理能力提供了借鉴和参考。所取得的主要成果如下：
（一）提供了具体城市地方政府应对突发公共卫生事件的研究样本。通过对遂宁市在抗击新冠肺炎疫情中出现的问题和情况进行全面分析和研究，认清了遂宁市应急管理的能力现状、找到了存在的问题、避免了盲目决策，为开展提升行动奠定了基础。同时，提出了解决存在问题的策略和举措，增强了新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件应急管理的有效性。
（二）突出基层社会微观管理与顶层宏观管控并重的理念。上级部门对突发公共卫生事件应急管理的安排部署具有宏观的指导性，但还不是实施的具体方案，基层落实时既要做到推进原则和要求，体现不折不扣的本义特征，更要按照已经建立了的应急管理体系，结合本地实际，创新应对思路、举措和模式，强化本地联防联控机制的高效运行。
（三）牢固树立全面危机管理和协同风险管理齐头并进的防控理念。突发公共卫生事件的爆发，能检验地方政府应急管理能力的强弱，医疗资源布局是否合理、公共卫生队伍建设是否达标、医防与社会协同机制是否高效等都能得到快速检验。任何一方面能力薄弱，都将减缓整个应急管理工作的效率和进程，这也深刻表明推行全面危机管理和协同风险应急管理的重要性和必要性。
参考文献（略）