本文是一篇MPA论文，笔者通过对此案例的研究发现，政府、企业、社会组织、村居及居民群众在基层禁毒中都有所投入并发挥不同作用，即便禁毒协同治理过程还存在不足，南州市华美镇的做法仍值得在全国的基层地区进行推广，为我国基层禁毒治理实践提供经验。
第一章 绪论
一、问题的提出
根据《2019 年中国毒品形势报告》，全国 2019 年共破获毒品犯罪案件 8.3 万起，抓获犯罪嫌疑人 11.3 万名，缴获各类毒品 65.1 吨；查处吸毒人员 61.7 万人次，处置强制隔离戒毒22 万人次，责令社区戒毒社区康复 30 万人次[1]。毒品问题带来的影响是全方位的，它不仅会破坏人的心理机能，甚至会导致故意杀人、交通肇事等违法犯罪活动的发生，对社会公共安全产生危害，同时对国家治理也带来巨大挑战，因此禁毒工作是全社会的共同责任。
党的十九届四中全会聚焦于推进国家治理体系和治理能力现代化建设，提出社会治理共同体的建设[2]。其中，毒品治理是国家治理和社会治理的应有之义。当前我国禁毒工作方针强调“预防为主，综合治理”[3]。禁毒治理呈现出高度复杂性及参与多元化的特征，无法仅仅依靠公安机关的打击实现禁绝毒品的目标，而是需要政府不同部门履行职责，并且动员全社会的力量参与到禁毒工作中，构建禁毒治理体系，提升禁毒治理能力。当今政府在面临如禁毒治理这样的复杂问题时，难以通过传统线性、单向度的行政模式加以解决，而是对多元行动者之间展开合作提出了较高的需求。因此，在国家治理现代化过程中，协同治理的重要性越来越被认识到。协同治理的核心问题是探讨多元主体之间如何实现有效的协调与合作，即涉及到处理好政府内部的各个部门之间、政府与社会主体之间关系的问题。协同治理所强调的是在发挥各个主体自身优势的同时，形成单一主体治理模式所缺乏的协同效果。那么，多元主体协同治理运作的实现也是值得探讨的问题，大体上涉及到初始条件、机制设计、催化领导、协同过程及协同效果评估等不同方面[4]。
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二、研究意义
（一）理论意义
笔者前期通过对文献的阅读和梳理发现，关于基层禁毒的研究大多从公安学、社会学视角出发进行讨论，而基层禁毒实践也是一个重要的社会治理议题，因此本研究从不同学科出发，结合公共管理学科的相关理论加以分析，丰富基层禁毒实践的研究视角。另外，我国基层禁毒实践涉及多元主体的合作，那么本文将以协同治理作为理论基础进行讨论，通过基层实践的具体案例，使公共管理理论与基层禁毒的治理实践相结合，丰富协同治理理论的实践研究，拓宽协同治理理论的应用领域。
（二）现实意义
当前，基层禁毒的综合治理成为实现社会治理有效性的一个重要环节。基层禁毒工作是一项复杂的系统工程，需要在科学理论的指导下加以探索，本文将以南州市华美镇为案例，讨论基层禁毒实践中协同治理的运作过程，揭示其内在的逻辑和协同困境，从而提出有助于提高多元主体合作效率的优化策略，在一定程度上体现了理论指导实践的优势，从而提高基层禁毒治理的成效。同时，本文所选择的案例具有典型性，本文案例位于国内发达城市，拥有政策、资源等方面的优势，并且在实际工作中取得一定成效，通过总结其治理过程有助于先进经验的分享。本案例是全国基层政府在禁毒治理上的缩影，在剖析其协同困境基础上提出对策建议，也能反思关于禁毒实践中多元主体合作中的问题，有利于为其他地区的基层禁毒实践形成一定的借鉴作用。
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第二章 华美镇禁毒协同治理的基础因素
一、案例概述（一）案例基本情况
2017 年 5 月，南州市花城区因毒品中转集散等问题突出，被广东省禁毒委列为通报警示地区，并被纳入省级禁毒重点整治范畴。根据《南州市禁毒重点整治工作实施细则》的规定，被列入禁毒重点整治的地区，需要在对下属街镇的毒情进行评定，坚持综合治理原则，采取经济、行政、法律、文化等多种手段相结合，以有效解决地区毒品问题[2]。为应对复杂的毒情形势和毒品问题治理要求，华美镇将原先由镇综治办兼管的禁毒工作独立出来，成立华美镇禁毒委员会，由镇党委副书记担任禁毒委员会主任，并设立华美镇禁毒委员会工作办公室（华美镇禁毒办）；除了将禁毒经费纳入本级政府预算外，还建立华美镇社区戒毒（康复）工作站，并组建包括禁毒专职人员、禁毒辅警、禁毒社工三类人员在内的工作队伍，总计 23 名工作人员；成立由禁毒辅警、禁毒专职人员、专业社工、派出所民警、志愿者、村干部等组成“3+N”管控工作小组[3]，共同完成社区戒毒康复人员的管控帮扶任务。
在完成硬件建设和人员配置的同时，在华美镇的禁毒重点村居[4]建立禁毒工作点，花城区禁毒委下派禁毒专职书记和禁毒专干到村居进行驻点办公。这些村居的禁毒书记及禁毒工作人员由花城区禁毒委负责统一培训，实施考核，在实际工作中则由华美镇禁毒办进行协调及管理。同时将辖区内 27 个村居划分为 5 个区域，如表 2-1 所示。每个区域均有由禁毒专职人员、禁毒辅警、禁毒社工组成的禁毒管控小组负责，对登记在册的戒毒康复人员实施管控和服务工作，确保基层禁毒工作由专人负责。这形成了禁毒工作向村居实现延伸的工作机制，有利于发挥基层自治组织的管理和服务职能，体现了花城区及华美镇对基层禁毒治理的积极探索。
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二、初始条件
根据 SFIC 模型，协同过程开始前的初始条件构成了信任关系的基础水平，有可能促进或者阻碍多元主体的协同合作，其关键变量包括权力、资源的不对称性、参与协同的动机、合作或冲突史等。
（一）各主体权力、资源情况
南州市华美镇禁毒工作由禁毒委员会统筹协调，各成员单位则基于自身的职能和所拥有的资源，参与到合作过程中。合作不等于各主体承担同样的义务，而是依照正式或者非正式的协议完成各自所需完成的事项[1]，这是理想状态。但是，当一项工作属于部门的边缘职责时，部门往往缺乏投入协同行动的时间和精力，这是初始条件存在不对称的表现之一[2]。在华美镇禁毒工作中，禁毒办是主要的参与者和推动者，其行动贯穿于打击、管控、宣传等各个环节；团委、民政、财政、卫生等部门则在个别环节发挥其职能，如华美镇团委负责指导禁毒志愿者服务队建设的工作，华美镇民政办负责指导社会工作者参与禁毒活动、进行戒毒康复人员帮扶救助等。但是各个部门由于自身工作任务繁重，而禁毒任务只是工作中的一小部分，故存在时间、精力投入不足的问题。
“我们平时的工作也很多，协助禁毒工作只是其中一个小部分，会在完成社会救助工作的同时去关注戒毒康复人员这个群体，一方面也是完成我们部门的任务，一方面是协助禁毒办去完成禁毒工作。”（访谈华美镇民政办工作人员，2020 年 11 月 19 日）
村居作为基层禁毒治理的重要参与主体，承担禁毒政策解读、禁毒宣传活动开展、禁毒排查行动实施、戒毒康复人员管控帮扶等多方面工作。华美镇的 27 个村居参与到禁毒协同治理过程的程度有所不同，主要受村居领导对禁毒工作的重视程度、村居的经济资源情况、村居领导的知识技能情况等多种因素的影响。领导重视是中国科层制运作中一种特殊的注意力分配方式[1]，基层组织面临更加突出的资源紧缺问题，所以更加需要通过注意力分配来解决时间、资金、人力等治理资源配置问题[2]。在华美镇禁毒实践中，如果村干部对禁毒工作更加重视，那么会投入更多精力和资源配合镇政府的禁毒治理工作。如华美镇 TM 村书记在禁毒实践中会向上寻求政府部门、社工组织的指导和协调，向下针对社区内的吸毒康复人员开展慰问、引导、帮扶等工作。
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第三章 华美镇禁毒治理的协同过程....................................35
一、多元主体面对面对话方式.................................................35
二、多元主体建立信任的过程................................................38
第四章 华美镇禁毒协同治理的结果及问题............47
一、阶段性成果.............................................47
（一）禁毒工作队伍不断完善..............................47
（二）新增吸毒人员明显减少..................................49
第五章 华美镇禁毒协同治理的优化策略...........................59
一、催化领导，增强多元主体的协同性................................59
（一）发挥社会组织的多元化作用...................................59
（二）提升企业参与协同的责任意识................................60
第五章 华美镇禁毒协同治理的优化策略
一、催化领导，增强多元主体的协同性
（一）发挥社会组织的多元化作用
在南州市华美镇的禁毒协同治理中，BDX 社会工作服务中心的禁毒项目运作过程仍然很大程度上受到政府权力的影响，呈现出自主性不足、自治能力弱的特征。社会组织自主性强调的是组织不受外部机构的干预和约束，较少受到外界控制以保持相对独立性[1]。但是政府购买服务中的社会组织需要按照项目的要求开展工作，其自主性必然在一定程度上受到影响，这是现实中存在矛盾的地方。自主性对社会组织的良性运转、功能发挥具有重要作用，而结合华美镇的禁毒治理实践来看，即便无法给予社会组织完全的自主性，也可以通过加强引导以确保社会组织功能得到有效发挥。如为 BDX 社会工作服务中心提供项目运作资金、人员等实物性资源，同时投入能够支撑其自主运作的非实物性资源，如合法性支持[2]，通过加大宣传、成果展示的方式，提高社会公众、戒毒康复人员对该机构服务内容的认识，增强认可度和信任度，并且使服务对象愿意配合社工的工作，以为其发挥更大作用提供保障。除此之外，华美镇禁毒办、华美镇劳动和社会保障中心等政府部门持续发挥催化领导的作用，将不同社会组织引导到相互协商的平台上，还要促使不同社会组织之间合作的深入推进，帮助 BDX 社会工作服务中心完成戒毒康复人员就业培训、家庭救助等方面的工作，达到多元主体合作的理想状态，从而提高禁毒治理的实际成效。
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结语
20 世纪 90 年代以来，随着我国全面进入改革开放、市场经济快速发展的新时期，为更好地面对环境的变迁以及社会事务的复杂性、风险性，政府、企业、社会组织及社会公众开始寻求共同合作。协同治理理论的提出，为应对复杂的社会公共事务及多元主体合作提供一个研究思路。基层禁毒便是一项长期性、复杂性的工作，无论是政府，还是社会，都面临多个层面的新问题和新挑战。近年来，广东省各级政府在贯彻国家禁毒委“禁毒人民战争”的基础上推进“全民禁毒”工程，其思路重在强调依靠社会力量解决禁毒治理这一社会问题，尤其是动员公民成为参与禁毒工作的重要力量，而不仅仅是作为被动接受影响的客体。在基层禁毒这项系统工作中，如果没有企业、社会组织、公众的参与和配合，那么政府在禁毒治理中难免克服单一主体的局限性，禁毒工作成效也难以持久、深入。因此，本文针对基层禁毒的协同治理运作过程展开相应研究，通过实地参与观察、面对面访谈等方法获取资料，通过案例研究回答了第一章所提出的研究问题。
本文结合协同治理的 SFIC 模型，从初始条件、制度设计、催化领导、协同过程、协同效果及存在问题等方面对南州市华美镇禁毒治理进行分析。笔者在进行预调研时认为对华美镇禁毒实践形成了协同治理运作机制，但是随着调研的深入，发现华美镇的禁毒治理虽然吸纳了多元主体的协同合作，但是其实践过程与协同治理理论仍存在一定差距，需要不断完善。下面对本论文的主要发现进行阐述：第一，南州市华美镇禁毒治理包括了政府、企业、社会组织、村居、公民个人等多元主体的参与。其中，政府部门主要承担制定政策及引导其他主体参与等方面的职责；企业在政府的动员下承担戒毒康复人员就业岗位、禁毒宣传场地提供的作用；社会组织在华美镇禁毒实践中提供禁毒社会服务、开展禁毒宣传教育等；村居则在基层禁毒工作中起到“承上启下”的衔接作用；而除了公民个人受到禁毒宣传教育的影响，提高了自身对禁毒工作的认识外，还通过参加禁毒志愿服务活动，发挥禁毒治理主体作用。第二，对初始条件、催化领导、制度设计等构成了协同过程的基础因素进行讨论。
参考文献（略）