第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
中国的分税制改革自 1994 年开始，通过一系列措施有效地优化了中央与地方之间的财政分配关系，平衡了中央与地方税收分配权重，尤其是显著地增加了中央一级的财政收入。通过分级入库的分配方式，构建了稳固的中央-地方税收分配制度框架，流转税和所得税成为中央财政主要税收来源，财产税和行为税则成为地方财政主要税收来源。由于分税制弱化了地方财政，随着时间的推移以及经济发展的客观要求，也导致了地方政府事权与财权之间突出的矛盾。作为地方财政主要税收来源的财产税和行为税等税种总税额较小，缺少主体税种收入使地方财政面临巨大的压力。同期中国1992-2020 年房地产开发投资年均增幅高达 20.69%，随着房地产业的快速增长，与其相关的地方财政收入（主要包括房地产税收与土地出让收入）也持续增加，地方财政的房地产依赖度不断攀高，“土地财政”由此而来。通过大力发展房地产业实现城镇化的发展模式不仅加深了地方政府房地产依赖度，同时也促使城市房价持续上涨，提高人民群众的居住成本。1998 年百城新建商品房平均销售价格为 2063 元每平方米，2020 年已达 15195 元每平方米，快速上涨的房价对中国经济可持续发展产生较大冲击。不同城市间的房价分化使市场分割，阻碍要素自由流动，影响国内统一大市场形成与发展。近年来住房与城乡建设部、人民银行等中央部门和地方政府频繁出台房地产业相关调控政策，涵盖土地供应、地价房价、住房信贷政策等多层面，以防范过度投机、满足居民住房刚性需求以及抑制房价非理性增长。在“十九大”会议报告中，习近平总书记特别强调“房子是用来住的、不是用来炒的”，房价问题已经成为中国政府制定政策的主要侧重点之一。
当前中国将进入新发展阶段，面临着较为突出的住房问题，居住条件两极分化，存在着人民群众改善居住条件愿望与房地产市场结构性失衡的矛盾，探究影响房价分化的因素具有重大的理论意义和现实意义。国内已有研究大多关注分税制对于中央与地方财政关系的影响，少有关于分税制影响城市房价分化的研究，本文结合中国现行财税体系引发财力集中的特征，通过构建更为全面和贴近现实的理论模型，研究房地产价格区域不均衡（房价分化）的现象，为更深刻地理解中国房地产价格形成的内在规律提供新的理论依据。在党的十九大之后，坚持“房住不炒”的定位，政策制定将更加侧重解决房价问题，而作为宏观调控的重要手段的税收制度是一种有效的政策工具。本文基于理论假设和实证研究得到的结论，提出财税与房地产业相关政策建议，为有关部门规范和完善税收制度、有效调节房地产价格和防范房地产价格泡沫风险提供科学依据，同时研究分税制对房地产价格分化的影响，对当前税制改革具有一定的指导意义。
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第二节 文献综述
1957 至 1978 年中国财税体制以“向地方分权”为主要特征，1978 年改革开放后中国开始实行财政包干制，此后中央财政预算占全国财政预算比重持续下降。为解决“两个比重”1过低问题，中国 1994 年开始分税制改革，通过一系列改革措施促使中央税收收入增加，逐渐形成当前财税体系。分税制改革效果显著，中央在与地方的税收分配上取得主导地位，但也产生了一些消极影响，政治上的集权与经济上的分权直接导致了自上而下的“条状任命”与同级政府的“块状竞争”（欧胜彬和苏雪晨，2014）。地方财政收入持续下降的状况下，大力发展房地产业不仅可以增加地方财政收入，而且能够极大的促进地方经济增长，房地产业由此成为地方政府赢取“政治锦标赛”最为有效的工具。但是这种发展模式对地方政府也存在着消极影响，一是对现有财税分配机制产生冲击，二是增加地方政府的土地财政依赖度（张伦俊，2013；孙秀林和周飞舟，2013）。
分税制改革有效增加中央税收收入，同时也使地方税收收入占比明显下降，地方财政压力重重，地方政府不得不想方设法增加财政收入。1998 年出台的《土地管理法》提供了一条创收途径，其规定地方政府可以通过征收农业用地开发后转让，既可以缓解城市建设用地紧张，又能增加地方收入。通过低价征收农业用地，然后于一级土地市场上以“招拍挂”等方式进行出让，从而获得高于征收价格的土地出让金，由此成为地方财政缓解紧张局面的重要途径。然而不断攀升的土地出让金作为住房建设的成本，使房价也随之持续上涨。2006 年通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“18 亿亩耕地红线”，土地稀缺性逐渐显现。上述分税制改革引发土地财政的视角下，通过“招拍挂”等竞争方式出让土地以及限制土地供应，有效地增加了地方财政收入，但也间接造就了不断上涨的城市房价（陈斌开和杨汝岱，2013；蒋震，2014；范剑勇和莫家伟，2014）。
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第二章 分税制与财力集中
第一节 分税制改革
在 20 世纪 80 年代的计划经济时期，我国实行的是财政包干制，该制度曾经有效地激发了地方政府积极发展经济，但在确立向市场经济转型的时代背景下，财政包干制的局限性逐渐显现：（1）“两个比重”持续下降，使政府尤其是中央政府的宏观调控能力减弱；（2）地方保护主义横行，不利于形成全国性统一市场；（3）繁多的财政收支项目，规范程度低。中央政府持续出台政策完善财政包干制，然而到 1990 年代初期，简单的修补早已不能克服财政包干制的弊端，亟待通过较为全面的改革来实现新的财税体制，分税制改革便应运而生，其核心目的在于提高中央财力，财税体制改革在党的十四届三中全会上被正式提出，其核心内容是在合理划分中央与地方事权基础上的分税制2。
《关于实行分税制财政管理体制的决定》于 1993 年 12 月 15 日由国务院发布，并于 1994 年 1 月 1 日正式施行，分为三个主要部分：分权、分税、分机构。（1）分权：根据中央和地方政府的事权不同进行划分，确定中央财政与地方财政不同级别的支出范围，其中中央财政负担国家安全、外交以及中央国家机关运转的支出外，还要负担实施宏观调控、调整国民经济结构、协调地区发展和中央直接管理的事业发展所需经费；地方财政则负担当地经济与事业发展以及政权机关运转所需经费。（2）分税：基于事权与财权结合的原则，各项税种均被分为中央税、地方税以及中央地方共享税，其中中央税主要涵盖：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等；地方税主要涵盖：营业税，地方企业所得税，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等；中央与地方共享税主要为：增值税（中央与地方按照 75%与 25%比例共享）、资源税（除海洋石油资源税为中央税外，其余资源税均为地方税）、证券交易印花税（中央与地方按照 50%与 50%比例共享）等。（3）通过设立中央（国税局）与地方（地税局）两套税务机构分别进行税收征管，从而构建中央税收和地方税收体系。在此基础上，分税制改革还包括“挂钩式返还和转移支付”两个辅助措施，以地方收支核定数额为依据，中央财政对地方财政实行“挂钩式”的税收返还与转移支付：（1）“挂钩式返还”，为了确保地方既得财力和减少改革阻力，分税后中央从地方净上划消费税全部和增值税 75%中的一部分按照 1993 年基数全额返还地方，并以此作为以后各年度返还的基数 ；（2）“转移支付”，中央利用分税制集中的财力，不断加大对落后地区的扶助，促进地区间协调发展和国家整体的和谐稳定。
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第二节 收入划分的后续调整
1994 年分税制改革之后，中央政府通过一系列的措施逐步完善中央与地方之间的收入划分，主要包括：（1）调整证券交易印花税划分、（2）金融保险营业税收入划分、（3）调整所得税收入划分、（4）营业税改征增值税后的收入划分改革、（5）出口退税分担机制改革、（6）税费改革等。
（1）调整证券交易印花税划分
分税制改革前证券交易印花税属于地方税种，改革后由地方税逐步调整为中央税。在 1994 年开始施行的《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，证券交易税被定为中央与地方共享税种，中央与地方各占一半比例，1997 年 1 月该税种中央与地方共享比例修改为 80：203，1997 年 5 月该比例被进一步调整为 88：124，2000 年9 月国务院印发通知决定分三年将共享比例调整至 97：35，即 2000 年 91：9，2001年 94：6，2002 年达到目标比例，2016 年 1 月 1 日起该税种不再为中央与地方共享税，直接作为中央税存在6。
（2）金融保险营业税收入划分
1997 年以前金融保险营业税适用 5%税率，各保险总公司与银行总行所交纳部分归属于中央财政，其余金融、保险企业所交纳部分归属于地方财政7。1997 年起该税率提高至８％，其中除各保险总公司与银行总行外的金融、保险企业所交纳的５％部分仍归属于地方财政，新增征收的３％部分则归属于中央财政8。2001 年起该税率经过三年时间逐年下降 1%至 5%，减少的部分为中央共享比例，到 2004 年金融保险营业税不再为中央与地方共享税，作为地方税存在9。2016 年 5 月，“营改增”后金融保险营业税变更为增值税，详见“调整增值税收入划分”部分内容。
（3）调整所得税收入划分
分税制改革中，地方企业所得税和个人所得税被设计为地方收入，经过后续改革所得税成为中央地方共享收入。2002 年正式实施改革10，内容主要分为三个方面（：1）在共享范围上，企业所得税中铁路运输、国家邮政、三大政策性银行、国有四大银行以及海洋石油天然气企业缴纳部分归属中央财政，其他企业、个人所得税则由中央与地方共享；（2）在共享比例上，当年中央与地方各占一半，2003 年以后中央与地方共享比例为 60：40；（3）在确保地方收入方面，通过增量分成进行共享，确保地方2001 年实际所得税收入基数。
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第三章 财力集中影响房价分化机制分析 ........................... 25
第一节 土地财政影响房价分化 ........................................ 26
第二节 转移支付影响房价分化 ................................... 30
第三节 省以下财力分化影响房价分化 .................................. 34
第四章 财力集中影响房价分化实证分析 ....................................... 37
第一节 变量选取与模型设定 ................................. 37
第二节 计量分析 .......................................... 39
第三节 实证小结 ......................................... 43
第五章 结论与建议 ...................................... 45
第四章 财力集中影响房价分化实证分析
第一节 变量选取与模型设定
（一）理论假设
基于前述机制分析，本文提出的命题如下：
命题 1：分税制改革缩减地方收入，地方政府依赖于土地收益，土地财政影响房价分化。
命题 3：分税制改革使省级以
下政府财力不足，财力集中于省会城市或沿海城市等优势地区，从而影响房价分化。
从已有研究成果来看，土地财政被认为是影响房价的主
财力分化的影响相对较小，因此本文将房价作为因变量，土地财政、转移支付和省以下财力分化作为核心自变量，依次分析其对房价的影响，然后全面考虑三者对房价的影响，最后通过变量替换进行稳健性检验。本文预期土地财政和转移支付对房价产生正向影响，省以下财力分化对房价产生负向影响。
（二）变量选取和数据来源
为了检验命题 1、2 和 3，本文采用 2005-2018 年中国地级市城市面板数据作为研究样本进行经济计量分析。事实上，除土地财政、转移支付、省以下财力分化以外有许多因素会对房价产生影响，本文将相关变量（主要包括土地面积、收入水平、产业结构等）作为控制变量，以排除其对于本研究的干扰。
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第五章 结论与建议
中国房价总体快速上涨的同时，城市间房价分化趋势日益明显，探究各地房价涨幅差异，对深入理解中国房价上涨现象及提出针对性调控政策至关重要。房价分化主要表现为：房价上涨时部分城市涨幅明显高于其他城市，而房价下跌时这些城市跌幅又较低，涨跌幅度差异经过积累最终导致不同城市间房价差异悬殊。如何理解不同城市房价的涨跌差异成为当前重要而紧迫的现实问题。本文从分税制改革引发财力集中视角切入，分土地财政、转移支付和省以下财力分化三方面，研究财力集中对房价分化的影响。
本文研究发现：（1）1994 年分税制改革后引发的一系列中央与地方收入划分改革，使中央财政居于主导地位，不可避免地导致财力集中的趋势，主要表现为地方依赖土地财政、中央转移支付力度加大以及省以下财力分化。（2）土地财政和转移支付缩小了欠发达地区与发达地区的房价差距，省以下财力分化扩大了省内中心城市与其他地级市的房价差距。（3）分区域和城市类型来看，由于中西部地区和其他城市生产总值相对较低，地方政府可获取的财源更少，从而导致土地财政、转移支付和省以下财力分化对中西部地区和其他城市的房价影响程度高于东部地区和中心城市。
地产事关我国民生和经济发展，促进房地产市场平稳健康发展，坚持“房住不炒”定位是重要政策导向。根据本文研究结论，给出如下政策建议：
（1）对于东部发达地区及省内中心城市而言，应当优化供给结构，改善供给质量，提升供给体系对国内需求的适配性。有效增加保障性住房供给，扩大住房保障覆盖范围，提高住房供应数量，适当控制新增外来人口数量。完善土地出让收入分配机制，提高土地出让收入用于保障房建设的比例。发展房屋租赁市场，完善长租房政策，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，推进“租售同权”改革。通过市场化改革纠正错配机制，改革户籍制度及以户籍为基础的城市福利制度体系，剥离与户籍制度挂钩的住房保障福利。完善地方税体系，加快推进房地产税的征收，通过金融、财税等领域改革加强预期管理。增加住房供给的同时转移部分购房需求，租购并举、因城施策，避免当地房价的快速上涨。
参考文献（略）