本文是一篇行政管理论文，本文研究“综合查一次”改革提升基层治理效能的机制。研究发现，在特定场景下，“综合查一次”实现了监管集成、执法集成以及配套的协同机制，在基层治理上取得积极成效。然而，改革中也存在诸如执法对象受检压力过大、执法人员规避风险难、部门间仍存在责任模糊地带、执法队伍无法满足改革要求、缺少执法所需资源等问题。
第一章导言
第一节选题及其意义
一、问题的提出
党的十九届四中全会提出推动国家制度优势更好转化为治理效能，并在十九届五中全会提到努力实现国家治理效能得到新提升的目标。这其中就包含了深化行政执法体制改革，进一步整合行政执法队伍，探索实行跨领域、跨部门的综合执法，减少不必要的行政执法事项，推动执法重心下移，提高行政执法的能力和水平，落实行政执法责任追究制度，创新行政管理和服务方式，提高政府执行力和公信力。
改革开放以来，我国经济社会迅速发展，城市也越来越成为实现现代化的“火车头”，随之而来的城市管理与执法问题也越来越受到重视。自1996年行政处罚法出台并实施以来，行政执法改革就一直围绕着相对集中行政处罚权和推进综合执法展开。时至今日，基层综合行政执法改革在各地也有着不同的尝试，多年来的改革努力虽对我国整体的监管治理水平有所改善。但是，作为基层治理的关键一环，行政执法始终存在着效率低下、执法扰民、以罚代管的困境。
近年来，J市委市政府对综合行政执法体制改革十分重视，在依据浙江省要求全市开展综合行政执法改革试点的基础上，创新推行的“综合查一次”执法检查模式，旨在减少执法扰民、提高执法效率，推动国家制度优势更好转化为治理效能。“综合查一次”改革的内在机制是什么？是如何提高治理效能的？当前还存在着哪些问题？如何进一步优化改进？这些问题是本研究旨在回答的问题，当然，这也是综合行政执法改革中值得思考的问题。
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第二节国内外相关文献综述
一、国内研究现状
综合行政执法改革起始于上世纪90年代《中华人民共和国行政处罚法》的制定和颁布，其中第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”1。由此，在全国范围各地开始进行相对集中行政处罚权的改革工作，相关的专家学者对综合行政执法改革的研究也如雨后春笋般不断发展和成长。具体来讲，国内学术界关于综合行政执法改革的研究主要集中于改革层面，并侧重于三个方面:一是关于综合行政执法改革核心和基本取向的界定；二是综合行政执法改革中面临的问题；三是关于综合行政执法改革的对策建议研究。
一是综合行政执法改革核心和基本取向。夏德峰认为转变并优化政府职能配置，提高政府行政执行力、公信力是综合行政执法体制改革的核心要素3；肖金明认为推进综合行政执法、执法重心下移和集中实施行政处罚权是综合行政执法改革的三个基本取向4。杨峰认为要克服治理碎片化，依照整体政府观进一步推进大部制改革，将一些执法机关进行职权整合，完善行政组织法体系，将拥有相同或类似职权的行政机构进行相对意义上的集中，整合行政执法机构、执法人员与执法队伍5。储厚冰指出，为推进综合行政执法改革，在顶层设计上，需理顺综合行政执法管理体制。一方面，可以在省级层面将综合行政执法与城市管理职能统筹设置；另一方面，可以“纯化”综合行政执法部门的职责6。
二是综合行政执法改革面临的问题。杨丹认为综合行政执法应受到行政合理性原则和效率原则的双重约束，合法性支撑不足、合理性欠缺、效率不高是我国综合行政执法改革模式基本形成的过程中暴露出的主要问题7；马兴鑫认为在推进综合执法改革时基本概念要理清，综合行政执法改革不是简单意义上的相对集中行政处罚权，也不是更大范围的行政监管，而是通过优化政府职责体系和组织架构，重新构建行政执法体系，建立权责一致、权威高效的行政执法体制8；
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第二章我国综合行政执法改革的动因与阶段
第一节综合行政执法改革的动因
改革开放以来，我国经济发展驶入快车道，但与经济的长期高速发展相比，我国的行政管理体制的改革明显滞后经济发展的需要。长期以来，我国在行政机关设置和行政执法体制改革上的理念始终是提高行政执法效率、有效解决社会矛盾，而综合行政执法改革就是基于这一理念，并在不断改革尝试中进行深化。
一、改革开放初期的行政执法机关的设置及问题
改革开放之后，跨部门、跨区域的经济活动快速增长，大量法律空白亟需填补。为了适应经济社会快速发展的需要，规范各类野蛮生长的经济社会行为，大批行政管理领域的法律法规、规章制度相继颁布并实施，我国现代意义上的行政执法行为拉开大幕。
在随后的几十年里，行政执法涉及领域不断拓宽，一批又一批执法队伍建立起来。国家在行政法制建设初期，因事立法、因法设权、因权建队的做法较为常见。行政执法行为和执法机构大量涌现，首先与改革初期的总体倾向相关。即当时主要解决的是计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，因此放权成为改革的主流22。我国长期以来形成的以政府主导的工作格局，对法律实施的行政管理路径特别依赖，立法中部门化倾向明显，导致法律实施过度依靠行政执法，这种模式导致行政执法的社会参与度不足，并且行政执法机关的负担也很大。同时，这种出台一部法律、设立一支队伍、建立一套执法系统的分散化赋权模式，使执法权在纵向上过于向上级机关集中、在横向上过于在平行机关中分散，由此导致以下问题：
一是职能重叠，责任不清，执法合力难以形成。因为行政执法涉及的部门众多，既有横向上的块块集成，又有纵向上的条条体系，每个部门都有单独的执法队伍，有的还是多重领导，彼此之间信息不对称、地位不平等、价值取向也不同。对于同样一件违法事件，出现两支或两支以上专业执法队伍极为普遍。执法行为有利可图的，大家"积极有为"争抢处罚权;执法行为吃力不讨好的，则消极怠工、推诿扯皮。比如上世纪90年代长期存在着"多龙治水"局面。水利部只管水源和饮用水，公用事业部门只管城市用水及城镇规划区的地下水开发和利用，市政工程管理部只管市政排水和污水的处理，环保部门只管地表水的质量，形成了管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的又不管治污，管治污的却又不管污水的尴尬局面。
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第二节综合行政执法改革的三个阶段
1996年《中华人民共和国行政处罚法》出台，标志着我国综合行政执法改革进入了快车道。此后，在二十几年的发展进程中，国家、省、市等各个层面的部门单位相继出台推进综合行政执法改革的文件。综合行政执法改革经历了施行相对集中行政处罚权、推进综合行政执法、推动执法力量下沉这三个重要的发展阶段。
一、实施相对集中行政处罚权
1996年《行政处罚法》出台后，国务院便印发《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发【1996】13号),要求各省、自治区、直辖市人民政府认真做好相对集中行政处罚权的试点工作。自此，从1996年到2013年这段时期内，相对集中行政处罚权改革作为综合行政执法改革的雏形经历了小范围试点和全面推开两个阶段。在小范围试点阶段，国务院在1999年印发了《关于全面推进依法行政的决定》(国发【1999】23号),强调继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并总结了先前的试点经验，要求扩大试点范围25。此后，全国23个省、自治区中有79个城市以及3个直辖市经批准开始进行相对集中处罚权试点工作,涉及的领域包括城市管理执法、环境保护执法、公安交通管理执法、工商管理执法等。前期试点工作总共历经4年多,在2002年7月第一阶段的试点结束。2002年9月,国务院再次印发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发【2002】17号),授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内按照一定计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作,并要求在省、自治区、直辖市人民政府批准当地相对集中行政处罚权工作的方案后，30日内报送国务院法制办备案26。值得注意的是，此前的相对集中行政处罚权试点工作均需向国务院报批，而本次通知指出“凡属于市、县政府机构改革范围内的事项，则不需要按照相对集中行政处罚权试点工作的审批程序报批。27从2002年9月到2013年10月,在国务院和属地政府法制部门的组织协调和积极推动下,国家在城管领域内的相对集中行政处罚权逐步实现了市县全覆盖,并开始向乡镇（街道）延伸,同时在城市管理领域外的一些行政处罚职权（如风景名胜区管理）也开展了相对集中处罚权的工作。
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第三章集成改革与部门协同：综合行政执法改革的分析框架.........................16
第一节系统集成改革...................16
第二节部门协同机制..............................17
第四章X镇“综合查一次”改革与系统集成...................21
第一节监管集成与执法集成...............................21
第二节生产经营企业的“综合查一次”................................24
第五章部门协同与“综合查一次”改革.............................30
第一节部门间横向协作机制..................................30
第二节多跨协同机制...........................................32
第七章提升“综合查一次”执法检查效能的对策建议
第一节明确执法权力划转与下放的原则
综合行政执法改革的整体趋势是执法权力的横向集中和纵向下放。执法权力横向集中即集成式开展综合执法，是长期以来解决职能重叠、多头执法，减少执法队伍，提升执法专业性，增强执法效能的关键举措。而执法权力的下放则是通过改革将执法机构的设置、人员编制、工资待遇、晋升通道逐步下放给基层乡镇，市县级机关主要作为指导和跨领域及重大事项监管和执法。通过执法权力的下放来解决基层政府看得见、管不着的治理困境。
执法权力的横向集中涉及到的关键举措就是执法人员的整合调动和执法职能的划转。对于执法职能的划转而言，在划转范围的政策制定上，应当依据职能划转的范围和综合执法部门的执法能力，对职能划分进行梳理和界定。
首先，清理不属于划转范围，也难以由综合行政执法部门承担的已划转的职能。例如安全生产的职能，原本安全生产职能由应急管理部门在相对独立和专业性的监管体系下履行职责，在执法实践中也表明，将其划转给综合行政执法部门未必能提高执法效率和效果，而应急管理部门也愿意将这部分职能收回；石油天然气管道的行政执法，因为专业性强由综合行政执法部门承担也是勉为其难。同样的，环境治理、建筑业、商务流通等专业技能要求较高的行政执法领域也不宜执行综合执法。
其次，属于划转范围，但综合执法部门还没有能力履行职能的，应当采取分步划转，逐步到位的策略，成熟一个划转一个，确保划转到综合执法机构的职能得到切实的履行。
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结论
本文通过梳理90年代以来我国综合行政执法体制改革的演变，发现综合行政执法改革是一项随着社会治理需求的提高而需不断完善的体制改革。在新时代，综合行政执法改革呈现出横向集成、纵向下沉的趋势。并且在中央顶层设计的框架下，各个地方开展的综合行政执法改革的核心目标是一致的，但改革的思路不同地方各有特色。
“综合查一次”改革是浙江省J市在推进综合执法改革时创新推行的一种改革执法模式，在J市综合执法改革现有的框架下，通过集成执法检查的职能和人员，形成特定场景下的多项执法检查一并开展的模式，并同步建立与之配套的部门间横向协作机制、层级间纵向联动机制、分级分类执法模式、网上智慧执法系统，以此来大大提高相对集中行政处罚权后综合行政执法部门的执法检查和案件办理的效率，同时减少执法扰民、执法不公的现象。“综合查一次”执法检查模式是新形势下基于综合执法改革价值理念的一种创造性探索，值得进一步的研究和推广。然而，目前“综合查一次”在推进过程中也凸显了一些问题，如执法对象受检压力过大、执法人员规避风险难；不同部门间仍存在一些责任模糊地带；现有执法队伍难以满足改革要求；缺乏执法保障所需的物质基础等，这些问题仍需进一步研究和分析。从推进基层综合行政执法体制改革提升“综合查一次”执法效能的角度上来看，综合行政执法改革需要进一步明确下放执法权力的原则、处理好执法与监管的关系、加强乡镇政府法治能力建设以及整合执法下沉机构与乡镇科室的力量。
参考文献（略）