本文是一篇教育管理论文，笔者认为城乡义务教育二元结构是我国所面临的基本教育国情，也是推进城乡义务教育公平实现的主要阻碍。城乡义务教育一体化发展为推动城乡义务教育均衡发展提供了新的思路与方向。
第一章 引言
一、研究缘起
（一）城乡义务教育一体化发展是新时期国家教育事业发展的内在要求
我国城镇化发展进程的不断加快的时代背景下，我国长期存在的城乡二元对立结构的弊端不断显现。导致城市居民与农村居民之间的经济、受教育程度的差距不断拉大，我国农村剩余劳动力过多且存在转移困难的现状，底层群众上升渠道闭塞等一些列问题。这不仅严重阻碍了我国城镇化发展进程的推进，在一定程度上也增加了社会不稳定因素。从城乡均衡到城乡统筹再到城乡一体化发展的提出，不仅是对经济建设发展提出的新要求也是对于城乡义务教育发展提出了新的任务与新的挑战。义务教育的发展关乎着我国经济建设发展的有效推进，关系着国民素质的不断提高，关系着中华民族的伟大复兴。但是我国在教育不断推进与发展的过程中我们发现城乡教育无论是在外延发展模式上还是在内涵发展建设上都存在不可忽视的差距问题。城乡义务教育“不平衡不充分”的发展问题仍然突出，对于城乡义务教育差距的成因，多数学者将其归因于城与乡之间的政策与制度的差别上。因此，要求我们不能以孤立的眼光从城市义务教育和农村义务教育各自发展需要的角度来看待城乡义务教育发展的问题。从城乡教育一体化的角度来看待城乡教育问题已成为不可阻挡的趋势同时也更加符合城乡教育发展的自身规律。将城乡教育作为一个整体不是意味着否认城乡之间的各自发展差异，而是在发现与尊重差异的基础之上找到两者之间客观存在的不可分割的内在联系。从而更好地弥补两者之间的“不平衡不充分”的问题。
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二、研究目的与研究内容
（一）研究目的
新世纪以来，我国城乡义务教育发展政策的演进历程，已充分展现出鲜明的时代特色，从城乡义务教育均衡发展的提出，到城乡义务教育统筹发展，再到城乡义务教育一体化发展机制的构建，国家教育政策的重心指向了城乡义务教育一体化发展，目的是为了缩小城乡义务教育发展过程中所产生的差距问题进而实现城乡义务教育公平发展。本研究要对城乡义务教育一体化发展的已有的学术研究进行梳理归纳总结并基于教育政策内容分析理论，构建我国城乡义务教育一体化发展的政策内容分析标准对新世纪以来我国颁布的城乡义务教育一体化发展政策的内容进行分析，找到当前政策文本在内容方面存在的问题以及不足之处，在此基础之上提出有利于我国城乡义务教育一体化发展的政策性建议，从而促进我国城乡义务教育更好的发展。
（二）研究内容
第一，通过对新世纪前后我国城乡义务教育一体化发展的相关政策文本内容进行梳理。首先，将相关政策文本以及法律文本按照单独的教育政策文本和综合的教育政策文本进行梳理归纳。本研究将重点聚焦于国家层面所颁布的与城乡义务教育一体化发展相关的政策文本。其次，从历史变迁的角度对城乡义务教育一体化发展政策按照其基本发展脉络、重要政策本文的出台背景、历史阶段特点、时代背景等，对城乡义务教育一体化发展相关的政策文本进行考察分类。最后，将这些政策内容加以提炼，概括出其发展变化中所涉及的重要相关的领域，发现其中的内在联系，并基于此形成我国城乡义务教育一体化发展的教育政策内容分析框架。从而针对现有的相关政策内容中所存在的问题，提出有效的对策建议。
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第二章 城乡义务教育一体化发展政策的概念界定
一、城乡义务教育一体化
（一）城乡教育
对于城乡教育的理解可以从“分割”到“一体化”的发展历程的角度来进行理解。由于我国长期存在的城乡二元治理结构以及市场化发展程度的差异导致城乡在经济、教育、文化、医疗等方面在发展水平上存在一定的差距问题。因此，基于城乡教育客观存在的发展差距的现状，城乡教育概念的提出也是针对如何消除城乡教育发展不均衡的现状问题促进城乡教育均衡发展而形成的概念。可以从两个角度提出对于城乡教育内涵进行的界定。首先，将城乡教育当作一个整体的角度来看。有学者从城乡“分割”的角度提出对于城乡教育的概念的理解，杨卫安（2010）提出城乡教育是将农村教育以及城市教育看成是一个地域的概念。即指在农村经济社区环境里，对农村居民（或农民）及其子女进行的教育。相对应的城市教育是指在城市地区对城市居民及其子女进行的义务教育。
综上来看，本研究认为将城乡作为一个整体提出城乡教育的概念。城乡教育是为破解我国城乡教育二元结构，推动城乡教育的良性互动、公平和谐发展而形成的城乡教育关系理念。
（二）城乡教育一体化
通过梳理发现我国专家学者对于城乡教育一体化概念的理解通常从五个方面进行的。第一，从组成关系来看。城乡教育一体化推进城乡一体化发展目标实现的重要组成部分，是城乡一体化的衍生概念②；第二，从破除结构来看。城乡教育一体化是从根本上解决城乡教育二元结构的方式之一，确保城乡教育资源良性互动所形成的体制与机制；第三，从发展的过程来看。城乡教育一体化是一个动态、可持续发展的过程，并不能一蹴而就所形成；第四，从实现目标来看，城乡教育一体化目标是通过城乡教育资源合理配置从而实现城乡教育公平发展。第五，从理念作用来看。城乡教育一体化是一种发展的理念以及视角，运用城乡教育一体化的视角来解决城乡教育发展过程中产生的问题。
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二、城乡义务教育一体化发展政策
（一）教育政策
对于教育政策概念的理解，学者们观点不一。孙绵涛教授提出：‘教育政策是一个有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而平衡各方的教育利益、协调教育内外关系所规定的行动依据和准则。”①祁型雨教授提出：“教育政策是有关利益表达与整合的政治措施和政治行为，是通过保证和促进教育的生存与发展而培养全面自由和谐发展的人，从而促进社会政治经济文化可持续发展的战略性和准则性的规定和行为。”②两位学者从不同的研究视角对教育政策进行了全面的概念解读。基于本文所选取的政策内容分析理论的需要，本文在教育政策概念界定上选取孙绵涛教授所提出的教育政策的概念。同时，要对孙绵涛教授所提出的教育政策概念进行深入解读，此概念中所涉及的教育政策的主体是政党、政府等政治实体；教育政策的内容是平衡各方的教育利益、协调教育内外关系；教育政策的目标是实现一定的教育目标和任务；教育政策的形式是行动依据和准则。
（二）城乡义务教育一体化发展政策
在城乡义务教育一体化概念界定的基础之上再结合孙绵涛教授对于教育政策概念的深入剖析，依据本论文的研究思路以及研究逻辑，将城乡义务教育一体化政策定义为：国家为了缩小城乡义务教育在发展历程中所形成的差距现状，进一步打破城乡二元义务教育壁垒，逐步建立起城乡义务教育共同体并最终实现城乡义务教育公平、和谐、统一发展的目标，在尊重城乡义务教育各自发展特点以及差别的基础之上，为了实现该目标所制定的有利于推进城乡义务教育资源的合理配置，促进城乡义务教育内部各组成要素之间的良性互动，协调城乡义务教育的内外部关系的相关行为准则及规定。
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第三章 城乡义务教育一体化发展政策文本及其规范性内容考察 ................. 16
一、 城乡义务教育一体化发展师资配置政策文本及其规范内容的考察 ........................... 16
（一） 由“满足教师数量需求”向“提升教师质量需求”逐步转化 ....................... 16
（二） 由“单纯依靠政府力量”向“多元主体互动交流”转化 ..................................... 16
（二） 由“提供公平入学机会”向“提供同等教育质量”转化 ............................... 20
第四章 城乡义务教育一体化发展政策内容分析标准构建 ....................... 21
一、 城乡义务教育一体化发展政策内容分析标准阐释 .................................... 21
（一） 师资配置政策内容分析标准 ........................................... 22
（二） 教育经费保障政策内容分析标准 ........................................ 23
第五章 我国城乡义务教育一体化发展政策的内容反思 ......................... 35
一、 城乡义务教育一体化发展师资配置政策内容反思 ................................. 35
（一） 农村义务教育教师配置政策结构性目标失衡 .............................. 35
（二） 城乡教师配置、调配政策的人事权责划分主体不够明确 .......................... 36
第六章 城乡义务教育一体化发展政策内容改进建议研究
一、城乡义务教育一体化发展师资配置政策内容改进建议
（一）制定农村教师结构合理、配置科学的政策目标
城乡义务教育一体化发展的师资配置政策目标是为农村义务教育学校提供数量充足且高质量的教师队伍，从而有效推进农村义务教育水平的提升，在宏观目标明确的基础上，需要有结合阶段性发展的实际状况而配套出台的阶段性发展目标。我国城乡义务教育一体化发展的师资配置政策已经呈现出“数量需求”向“质量需求”转化的方向发展，在部分地区教师数量基本上已经能够满足总体教育发展需求，在此基础上开始追求建设高质量的教师队伍。但是我国仍然有部分贫困地区的教师数量以及教师质量仍然无法满足地区教育发展的基本需求。在不同地区的城乡义务教育一体化发展水平不尽相同的情况下，国家所出台的政策要结合不同的发展水平以及发展状况提出不同的发展目标。以便于从宏观层面指导不同地区的政策实施需要。教育政策目标对于教育措施的制定具有指导性作用，在教育政策目标明确的前提下教育措施的制定为了更好的推进教育目标的实现。因此，明确并把握好教育措施的发展方向对于整体宏观教育目标的实现具有重要作用。师资配置的措施政策包括教师补充政策、教师交流政策、教师待遇政策，其中教师补充政策的目标是通过多种渠道有效方式扩充义务教育阶段教师数量以满足义务教育发展需要，特别是要加强农村地区的教师补充数量。教师交流政策的目标是通过城乡教师交流与合作的方式提升农村教师的综合素质。教师待遇政策的目标是提升义务教育阶段的教师薪资福利待遇特别是农村地区的教师薪酬标准，从而增强教师队伍建设的稳定性。以上三个具体的措施政策目标的实现都是为了更好的推动城乡义务教育一体化发展目标的实现。
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结语
城乡义务教育二元结构是我国所面临的基本教育国情，也是推进城乡义务教育公平实现的主要阻碍。城乡义务教育一体化发展为推动城乡义务教育均衡发展提供了新的思路与方向。城乡义务教育一体化是一个动态且具有层次的发展过程。需要多个角度、多个方面打破城乡义务教育二元结构的制度瓶颈。
本研究从城乡义务教育一体化发展的政策内容分析入手，对政策文本内容制定的科学性、合理性以及创新性进行系统化的专业政策内容分析。首先，对新世纪以来我国宏观层面所颁布的城乡义务教育一体化发展政策进行梳理，发现其发展规律与发展趋势。其次，依据专业化政策内容分析理论构建城乡义务教育一体化发展政策内容分析标准。再次，按照本研究所构建的政策内容分析标准对所整理的政策文本进行分析并总结存在的问题。最后，按照相关问题提出专业化的政策内容改进建议，从而更好的推动我国城乡义务教育一体化发展。
我国城乡义务教育一体化发展的目标不仅仅停留在城乡义务教育“外显式”的公平，更加注重的是“内涵式”的公平。城乡义务教育一体化发展的目标是要实现有质量的教育公平。推动城乡义务教育良性沟通与互动，形成多元化的交流方式。形成城乡互助、各有特色、共同发展的模式。
参考文献（略）