本文是一篇MPA论文，本文从历史制度主义理论入手，以浙江省“最多跑一次”在省际范围内的创新执行为案例，运用fsQCA方法从中观层面分析了多样化的创新制度化路径。分析结果显示，实质性创新制度化受多重路径推动，包括政策-理念嵌入型、竞争自发推动型、顺势学习型以及企业家突破型。
1绪论
1.1研究背景与问题提出
在复杂的内外部环境下，政策创新已经成为中国政府解决治理困境的有力工具之一。地方政府治理实践中，中国经济发展、社会治理的改善离不开来自地方、区域的经验，从公共服务、提高行政效率到经济发展、环境建设，地方政府创新层出不穷，总结先进经验并做出学习决策成为当前政府的议题之一。不仅如此，截至2024年，在国务院政策文件库检索“创新”有关的政策文件与政策解读就有六百余条，可见国家对创新驱动社会发展进步的倡导力度之强。为了更好地发挥政策创新的作用、促进创新成果转化，如何延续创新的“生命”成为各级政府需要反思的问题。为了促使政策创新发挥持续的、实质性的作用，有必要对政策创新及其扩散过程进行探析。
在地方政府进行对外政策学习的过程中，创新（项目或政策）在一段时间内被其他政府采纳[1]，此时政策扩散就产生了。而对政策创新与扩散的研究已经成为公共政策研究领域的热点之一。公共政策扩散涉及从宏观到微观的公共政策过程[2]。具体地，从宏观层面来看，作为“民主实验室”的重要组成部分，地方政府的政策创新已经在政策学习和提高治理效能方面发挥重要作用[2]。与经典政策扩散研究不同的是中国政策扩散经验体现在党的全面领导、深化改革和国家治理现代化上[3]。在中观层面上，政府间组织学习不仅是扩散的微观机制，也是政策知识转移、吸收、内化的政策再生产过程[4]。创新的扩散为潜在采纳者提供了规避风险、提升治理绩效的捷径，有关研究也证实了政策创新不仅增强了政府的政治合法性，更能产生制度的外溢效应从而撬动全局制度变革[5]。微观层面上，公共政策的局部试点为相关政策的全面推行提供了经验和样本。某些样板、诀窍或方法以“最好的实践”或先进组织模式的名义经由辐射与扩散被广泛接受，成为了习惯，最终被制度化[6]。创新的扩散不仅促进了知识的府际传播，更从技术、组织、思想观念上催生发展与进步。总之，深入研究中国政策扩散不单是对国务院“推进知识产权强国建设、有效支撑创新驱动发展”战略的响应，更是推进政府管理创新、政策创新的理论探索。
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1.2研究意义
1.2.1理论意义
政策扩散理论发展到今天，已经对政策采纳阶段的影响因素、机制、路径有较为全面的解释。然而，从政策扩散过程的角度来看，政策创新扩散尚未结束，仅仅将目光聚集于采纳阶段，忽略了将政策创新制度化的关注就无法描绘政策扩散的完整图谱。因此，本研究致力于拓展政策扩散的研究已有结论——政策创新采纳不等于创新制度化，进一步解释创新制度化的影响因素与机制。
第一，本研究对中国制度背景下政策创新的扩散过程进行了细化。一方面，在已有研究结论的基础上，本研究将创新制度化视为政策扩散的最终阶段，延申了政策扩散研究过程，探究了政策创新在某些地方政府得以持续的原因，从而发现创新何以制度化。另一方面，本研究认为政策制度化本质上是政策创新嵌入地方政府组织结构的过程，必须考虑能动者的基本动机和理智。[6]既存的组织模板不是被取代而是在其基础上形成了一种新的混合结构。基于历史制度主义视角，本文提出了创新制度化的概念，并探究了不同类型的政策创新制度化的条件与路径，为未来更深层次的学术研究奠定了基础。
第二，本研究拓展了地方政府创新可持续性研究。首先，地方政府创新的研究将制度化视为可持续性的保障，而这些研究并未将创新制度化作为分析的起点只是将制度化作为影响可持续的指标之一。因而，本研究将重点置于创新制度化本身，从政策创新的扩散出发探究制度化的成因与路径。其次，本文拓展了创新制度化的测量方法。政策创新以及扩散的研究中，对制度化的衡量多借助于政策文本分析，但这种方法不能说明政策创新的实际执行情况。本文综合政策文本、新闻报导、政策创新实践情况等从广泛性、保真度、新机构设置情况、程序规则的具体化以及创新实践这四个维度对地方政府制度化程度进行测量，有效地提高了数据的信度。
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2概念界定与文献综述
2.1核心概念界定
2.1.1创新制度化
Rogers认为政策创新的扩散是一个动态过程，包括从政策制定者提出创新理念，形成态度，接着实施创新、维持创新或终止创新，直至创新失去独特性并被纳入地方政府之中[20]。失去独特性并融入地方政府就意味着政策创新在当地得以制度化。根据Mergel和Bretschneider的定义，创新的使用经历了三个阶段：首先，机构进行非正式试验；然后，秩序经由混乱阶段演变；最后，制度化出现，这意味着组织机构演变出正式的创新实践和政策[21]。可见，制度化与政策采纳不同。对于采用创新的组织而言，这些创新实践不再是异化的[20][22]，而是被认可的、常规化的和可持续的[21][23]。如果创新要产生实质性影响，“仅仅采纳是不够的”[23]。在需要不同个人、组织、技术和资源协调调动的情况下，制度化尤为重要。
制度化意味着明确分配正式权力，建立标准化和正规化的组织，从而减少伴随着创新的不确定性和冲突[23]。这些标准、规则和惯例可以管理与执行这些协议相关的流程和资源，创建新的参与者，并为他们提供行动的前提[24]。简而言之，制度化是维持和再造创新以及产生实质性制度绩效的基础。因此，创新制度化指创新实践纳入组织的结构、流程、程序和日常工作并内化。
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2.2文献综述
自上世纪60年代Walker[1]首先提出了影响政策结果的创新扩散因素，政策扩散这一研究领域进入了学者们的视野并引起了其浓厚的兴趣。经过几十年的发展，政策扩散研究已经成为了政策研究的热点之一，国内外众多学者立足于不同的政策情境进行了颇有建树的研究。本质上，政策扩散的研究主要集中于“扩散发生原因”“政策创新如何扩散”两个问题，也有学者将其归纳为结果与过程导向。[2]为了厘清政策扩散的研究脉络，本研究将围绕这两个维度对这一领域现有研究成果进行梳理。
2.2.1扩散原因的研究
Berry等人在分析美国州彩票政策扩散过程时，发现包括内部的政治、经济及社会在内的外部因素是影响政策扩散的重要因素[39]。其次，包括政策属性、政策特征在内的政策因素也影响了政策被采用的速率或概率[20]。事实上，从变量逻辑上看，以结果导向的政策扩散研究可以从内部因素、外部因素、政策因素三方面进行归纳总结。
（1）内部因素内部
因素理论认为导致政策扩散的原因在于地方政府内部经济、政治、文化等因素。
从经济因素的角度来看，地方政府经济发展水平与政策扩散速度正相关[1]，经济发展水平更高、拥有更发达工业的州政府政策采纳时速度快于欠发达的州。就资源而言，财政资源是影响政策扩散的重要因素，政府实现其政策议程的能力取决于获取资源的能力，拥有丰富资源的州有更大意愿采取政策创新行动[40]。为此，存在争夺经济资源的地方政府间，竞争刺激能够产生政策扩散的激励[41]。
从政治因素角度来看，政策创新与扩散过程都离不开政治制度下的决策制定。具体地，宏观层面，学者们大量论证过政治竞争与政策扩散间的关系。在中国，率先推行中央政府认可的政策是地方政府官员改善政府绩效或打动中央领导人，从而改善他们的职业前景的途径之一。因此次国家政府官员会推进政策创新以提升自己的政治生涯[42]。微观层面，对政治因素的考察离不开政策行动者。政策主体通常包括地方领导人、议会成员、利益集团等角色[43][44]。已有文献多关注于政策实际决策者——主政官员。出于连任或晋升目的，地方政府领导人通常做出有益政策创新的行动[45][46]，因此选举时间成为政策扩散的关键节点；主政官员履职经历能促进地方政府采用创新，通过调动省级官员可以形成区域政策同构[47][48]。从这一视角来看，政策扩散过程是相互政治联系的行动者间信息、资源交换的过程[49]。
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3理论框架..................................21
3.1制度理论...................................21
3.2历史制度主义........................................21
4研究设计..........................26
4.1背景与案例...........................26
4.2定性比较分析.......................28
5政策创新制度化影响因素的组态分析..................................34
5.1单一条件的必要性分析..................................34
5.2条件组态的充分性分析..............................35
6政策创新制度化的路径分析
6.1政策-理念嵌入型
此组态由营商环境水平*地方政府创新历史组成，其强调地方政府具有较好的企业营商环境指数和良好的创新理念可以导致政策创新制度化的产生。这是由于，一方面，“最多跑一次”改革是在“放管服”改革的背景下提出来的，其也必然被嵌入在地方政府的“放管服”改革历程之中。地方政府的“放管服”改革只有进行到一定程度，它们才更有能力、有意愿将“最多跑一次”改革纳入到“放管服”改革的政策系统之中。另一方面，由于政策创新是充满风险的过程，所以政策扩散经常受到以往试点实验的影响。拥有政府创新历史与经验的省级政府更倾向于采纳和执行政策创新。它们既更有可能相信政策创新会带来政治收益，也更相信政策创新解决政策问题的能力。政策实践的需要资源冗余进行“试错”，具有良好营商环境的省一般具有较好的经济基础，从而更积极地内化政策创新。经济资源本身也代表了“放管服”政策的前馈效应。所以，高嵌入性的政策系统特性以及原有的政策创新的理念以路径依赖为机制驱动着地方政府的创新制度化，本研究将其界定为政策-理念嵌入型。这一组态所覆盖的典型案例包括广东省、北京市、山东省、河北省、四川省。
以广东省为例。在历届中国地方政府创新奖中，广东省共有15项创新项目获奖或入围，这说明广东省内部创新意识浓厚。制度作为历史的产物，创新意识将在相当长的时间内对后续社会现象施加影响。在历史制度主义者看来，人的行为在制度脉络中形成并深深嵌于其中。因此，作为政策扩散重要主体的地方政府也受到结构和制度的约束。同时，历史制度主义强调偏好和决策是制度的产物，而地方政府的创新意识也反映在创新制度化决策中。这不仅表现在广东省较早的颁布“最多跑一次”相关政策。2017年9月1日广东省印发了《广东省贯彻落实全国深化放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务有关措施及分工方案的通知》。其中，广东省提出“为公平营商创条件”“为群众办事生活增便利”的工作措施与任务分工。2018年，以佛山市“一门式一网式”创新做法为代表，广东省的创新举措与浙江省“最多跑一次”一同被国务院列为推动审批便民服务地方创新的典型。还表现为广东省一直未曾停止对此类创新的尝试。自2016年李克强总理在全国推进“放管服”改革电视电话会中强调“放管结合、优化服务改革”以来，广东就开始自主探索，以优化政府内部治理结构，提高政府治理效能。
MPA论文参考
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7总结与展望
7.1结论与讨论
作为颇具特色的政策过程，既有的对于政策创新的研究主要从创新扩散理论视角出发关注政策创新的发生和扩散过程。但是，政策扩散并不等于政策创新产生了实质性的影响，若想要实现创新的可持续发展并产生实质性的政策效果需要考虑创新制度化。本文从历史制度主义理论入手，以浙江省“最多跑一次”在省际范围内的创新执行为案例，运用fsQCA方法从中观层面分析了多样化的创新制度化路径。分析结果显示，实质性创新制度化受多重路径推动，包括政策-理念嵌入型、竞争自发推动型、顺势学习型以及企业家突破型。
（1）就政策创新扩散过程而言，本研究在一定程度上延续了对影响政策扩散以及创新制度化的影响因素、它们的互动以及机制复杂性的讨论。[35]当下已经有研究讨论了影响政策扩散因素之间的互动效应。例如，一旦联邦政府反对政策创新，地方的政治压力就会扮演更重要的角色[187]；在中国，随着中央压力的增大，地方政府更有可能采用路径依赖的策略采纳政策创新[90]，同时，自上而下的支持改变了横向压力对地方创新采纳的影响[19]。本文通过fsQCA的分析拓展了这些探索。例如，本文发现，在创新制度化中，政策嵌入性和创新理念具有强的正向促进效应；中央的政策压力与竞争、系统嵌入性以及制度企业家有强的替代效应。这些混合机制拓展了当下有关政策创新以及再创新的研究。
（2）政策再创新方面。原有的对于扩散过程中的政策变化的研究主要集中于政策再创新。但是，政策内容的变化并不等于实现了创新的制度化或产生了预期的影响。其次，本研究也拓展了原有的对于政策创新采纳和再创新存在不同机制的观点[8][177]。特别是，本研究发现，影响政策扩散的因素可能对于创新制度化的影响并不是显著；有的甚至完全相反。其中，最为典型的纵向的政策压力。在原有的有关政策扩散的研究中，中央政府扮演着重要的促进者角色，特别是中国[27][170]。但是，本研究却发现，纵向压力在创新制度化之中往往是负向的。其中，两条路径明确地说明去中央的压力是制度化的重要条件；纵向的压力几乎没有出现在任何一条路径的核心条件之中。这一结果表明，在中国“党管干部”体制下，地方政府的决策主要以是否得到上级政府的支持为导向[170]。这种激励结构可能会影响政策创新的制度化以及实质性政策效果的实现。
参考文献（略）