本文是一篇MPA论文，本论文以龙湾区永中街道议政会模式作为切口，研究在“镇改街道”的行政区划调整背景下，街道议政会对基层民意表达缺位、群众参与基层公共事务存在的问题提出探索和改进的意见。
1绪论
1.1研究背景
自党的十八大报告中明确提出走中国特色新型城镇化道路后，“新型城镇化”逐渐成为各方讨论和关注的焦点。2019年，国家发布的《新型城镇化建设重点任务》也明确指出，城镇化抓牢以人为核心的原则，加快农业人口市民化，优化城镇空间布局，促进城乡融合发展，推动城市高质量建设。党的二十大对城镇化建设制定深化实施区域协调发展战略，构建优势互补的区域经济空间体系，进一步理顺了新型城镇化建设思路。由此可见，城镇化是中国现代化建设的必经之路，也是推动区域协调发展的强大支撑。我国城镇化建设进程能够加速开展，并非得益于市场动力机制推动，而是归功于政府主导。政府凭借行政手段等方式，间接对城镇化建设进行调节和控制，乡镇体制改革就在这样的背景下如火如荼的进行。“镇改街道”作为推动城镇化建设的重要行政手段之一，即将原先乡镇从地方一级政府转变为区政府的派出机关，通过行政区划调整的方式，不仅实现城乡一体化发展，打破城乡二元治理体制壁垒，也为城市资源整合、可持续发展积蓄能量。然而，这样的区划调整也产生了问题。在“镇改街道”体制改革前，社会公众可以通过乡镇人民代表大会的方式进行民主监督、民主管理、民主参与，进而表达民主意愿的诉求。但是，在“镇改街道”体制改革后，街道这一层级不设立人代会，造成群众参与街道公共事务管理的渠道变窄，导致民意反馈的渠道断层，民主监督的途径缺位。
乡镇人民代表大会作为我国基层政权塔基的重要组成部分，其对社会政治稳定运行有着举足轻重的作用。乡镇人大是由人民民主选举产生的基层权力机关，交织着人民当家作主和国家基层政权构建的双重需要。在这个利益多元分化的时代，社会公众有着不同的利益诉求和主张，需要一个政治窗口作为发声平台表达各自意愿，而乡镇人大有效的将公众的诉求纳入到基层政治活动中，努力扮演着整合民意和反映民情角色。乡镇人大同时也是基层民主政治实践创新平台，各地积极探索人大代表联络站、民主议事会、居民代表大会等基层民主实践方式。虽然，“镇改街道”导致街道这一层级出现民意表达断层的局面，但客观上也激发群众探索新的一种民意表达机制来填补该部分功能缺失。对于如何进一步畅通街道层级民意表达渠道，逐渐成为公众关注的话题。
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1.2研究目的和意义
1.2.1研究目的
为弥补龙湾永中“镇改街道”区划调整，街道代议机关“空档”引起的民意表达“断层”。龙湾区政府于2009年探索建立了街道议政会制度，先在海滨街道进行试点，随后蒲州、海城、永中、永兴等四个街道相继成立街道议政会。2017年，根据龙湾区情和街道工作实际状况，区政府决定采用民生实事项目会商制度作为街道议政会重要组成部分，进一步加强了议政会制度运作的合法性和合理性。结合本文的研究主题，龙湾永中街道议政会模式在完善基层民意表达方面，具有很强的代表性。龙湾区推行街道议政会以来，该项制度运行机制和活动内容，在反映民情和整合民意方面取得怎样的实际成效，都是本次研究要探究的目标之一。
“镇改街”体制改革是我国乡镇应对城镇化进程的一个重要选择，其中原乡镇人大及其主席团的设置在街道层面上予以撤销，使得街道治理缺乏吸纳民意的平台。从基层民主视角来看，街道“人代会”的缺失，使得区人大常委工作的断层，人大监督的断链，严重地影响了基层吸纳民意的完整性和基层人大工作的连贯性。因此，为弥补街道民意“断层”，区人大常委决定在街道设立街道人大工委。街道人大工委能否改善街道民意表达机制困境，其性质定位，工作的限度，以及基层民意表达机制创新实践对推进人大工作的影响，这些都具有进一步研究的意义。
“镇改街道”体制改革在全国各地如火如荼的开展，并非只有温州地区面对区划行政调整。“乡镇改为街道”导致原先代议机关退出，出现街道层级民意表达机制不完善，这种情况亦是全国各地都面临的难题。本文希望通过对龙湾永中街道议政会模式研究，拓宽基层协商民主在基层民意表达过程中运用，为推动我国基层民意表达机制建设探索出一条可借鉴、可推广的路径模式。
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2文献综述和研究框架
2.1国内外研究综述
2.1.1民意表达机制研究
梳理国外学者对民意的研究，最早有关民意概念的提出可追溯至18世纪。卢梭在其《社会契约论》（卢梭著，何兆武译，2017）中将民意凝练为公民意志，即公意，其描述公意是公正的且以公共利益为核心。真正的公意需要从全体出发，若它倾向于个别、特定人群的目标时，就丧失了其应有的公正性。再者，使得公民意志得以公意化是公众交织在一起的共同利益。其对公意由派别代表进行表述时，提出了自己的担忧，占优势的意见不过是个别人群的意见，形成派别之后不再有公民意志的存在。因此，为了能够更好地表达公民意志，需要对派别的数量进行约束，确保公民的意见能够被有效的采纳。此外，卢梭公意观是建立在众意的基础上，即公共利益产生于个人利益之中，这样的观点使得公意的范畴变得狭隘，引得其后诸多学者的讨论和热议。
随着民意的内涵不断地丰富和扩张，西方学者纷纷给出自己的解释和介绍。加尔夫（王来华，林竹，毕宏音，2004）认为，民意是指公民在客观地了解事务真相和全貌，经过认真的思考判断，形成的理性共识。民意是社会中的大多数人基于正确的、客观的事实，凝聚而成的意见和共识趋向于合理性。但是，任何才能称得上是完整地了解事物全貌，其实并不存在界限清晰的标准。共识是彼此意见契合，那么彼此争议的分歧就被排除在外。
社会心理学家奥尔波特认为，民意是指任何公民都可以自由地发表属于自己的观点和看法，进而支持或反对某项重要的计划、人选、事项，并表现出一定的人数、稳定性的比率。他还表示民意是个人受周遭情景激励和引导下，言辞表达出对事件的意见和态度。奥尔波特将民意对象限定在普遍重要性的计划、人选、事项范围内，这样就将一些不具有重要性的民意对象排除在外。
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2.2理论基础
2.2.1代议制民主
随着现代民主国家建设发展，国家规模不断扩张，致使原适用于小国寡民的城邦民主制不再适用于当下，民主开始吸纳代表、议会等多样元素，逐渐演变出一种新的民主形式，即代议制民主。探究代议制民主的法理渊源可追溯至中世纪，乌尔曼（W.乌尔曼著，夏洞奇译，1979）表示政治权力流向源于日耳曼人的“民授理论”，最终确认政权归属于社会共同体。经罗马法诠释和希腊城邦民主制发展（王政，齐欣雨，2015），进一步强化了国家权力源于共同体这一观点。然而，这种抽象的权力归属思想仍需通过具体的民主方式来展现，代议制度就是一项理想的政体创造。英国作为西方代议制民主的典范，其产生起因于资产阶级兴起分化出的“政治-市民”两个社会（王建强，2007），市民社会需借助立法权作为中介参与政治社会的决策，反之，政治社会需凭借行政权作为中介参与市民社会的管理，这推动着整个英国社会向着代议制民主转变。代议和民主相结合政治体制，可以最大程度地容纳不同利益群体（潘恩著，马清槐译，1982），并且赋予人民监督选举等多项权利，极大地拓宽公众参与政治生活空间。密尔表示，在大国中最接近小国的民治政府是代议制政府，即代议民主制（约翰·密尔著，汪瑄译，1982）。每个政府都拥有一项“最终的控制权”，人民虽不能直接行使这项权力，但是可以通过民主选举代表来操控政府运作，制定符合公共利益的法律实施管理。代议制民主在资本主义发展初期，适用于人多地广的民族国家治理，为其巩固政权稳定，促进社会和谐起着至关重要的作用。
代议制民主实质是精英治国和民主政治的两相结合（陈炳辉，2016），但其未能有效解决国家治理复杂性和民主政治的现实困境。20世纪以来，西方政治制度出现行政权力不断扩张，使得“三权分立”异化为权利掣肘。不少学者开始重新审视代议制民主，熊彼特（熊彼特著，吴良键译，1991）认为民主政治是政治家的统治，这种严重忽视公民参与的代议精英民主观点，日渐成为现代西方主流的民主理论，学术界再次展开对民主的本质的思考，参与式民主理论就在这样的背景下应运而生。卡罗尔·佩特曼作为参与式民主理论代表人之一，明确指出公民政治参与的重要性，主张通过公民参与的方式处理公共事务问题（卡罗尔·佩特曼著，陈尧译，2006）。然则，究其根本，参与式民主并未真正地解决普通公民参与民主政治可能带来的议会讨论低效、选举成本过高等难题。
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3龙湾区永中街道基层民意表达机制实践背景 .............................. 18
3.1永中街道行政区划沿革 .............................. 18
3.2永中街道治理变迁面临民意表达困境 ........................ 18
3.3人大街道工作定位及其治理困境 .............................. 19
4龙湾区永中街道基层民意表达机制探索 ....................... 23
4.1永中街道议政会的推行机制 ....................................... 23
4.2街道议政会制度的主要内容 ................................ 24
5街道议政会发挥作用的限度及对策建议 ................. 40
5.1街道议政会作用发挥的限度 .................................... 40
5.1.1 议政过程存在形式化风险 ....................... 40
5.1.2 议事代表的代表性不足 ................................... 41
5街道议政会发挥作用的限度及对策建议
5.1街道议政会作用发挥的限度
街道议政会作为一种基层民意表达机制，极大地调动了群众参与到基层事务积极性，提高了群众对政府工作的满意度，促进了社会和谐稳定，拓宽了民主表达的渠道，增强了政府决策的科学性和民主性。换言之，街道议政会以良好的功效弥补“空档”引起的民意表达“断层”，并取得了一定的成效。然则，“天行有常，因之以治则吉”，街道议政会仍需在完善基层民主协商背景下，不断发现自身潜在的不足之处，并加以优化完善。
5.1.1 议政过程存在形式化风险
当前街道议政会成员主要工作是着手处理基层公共事务，明显是一种偏向于被动的参与模式。首先，街道议政会成员是由民主推荐产生，政府决定参与人员的构成结构、行政村和社区依据相应比例分配名额人选。这种配额式挑选参会人员，只能保证选择出一定比例的基层人数，但是基层人员参会的积极性、议事议政的能力质量难以得到保障。其次，在大会上街道议政会成员听取审议街道办事处专项资金的使用情况，项目资金的使用是由街道办事处选取几项比较重要的进行汇报，议政会成员没有指定汇报特定项目的权利导致未能全面听取街道项目开展。再者，根据近几年的街道议政会开展的情况反馈，除了对本年度民生实事项目表决之外，议政会成员在听取和审议街道办事处相关工作报告等议程参与互动程度较低，较少提出质疑等意见，尤其是对街道办事出汇报相关事项，这就容易出现形式化风险。
MPA论文参考
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6总结和展望
6.1研究发现
近年来，我国出现了很多基层民主实践形式，并取得了丰富的成果。永中开展基层民主实践动力主要来源于现实的需求：一方面是“镇改街道”后民意表达缺位的压力，即原先的乡镇一级人代会不再设立，街道层面吸纳民意的渠道变窄。因此，通过制度化的渠道汇聚民意对于街道层面的治理尤为重要，并且对街道公共事务进行监督有助于区政府管理。“撤镇设街”后代议民主的退场，这就需要一种新的民主形式进行弥补，延续基层民主的发展。另一方面是社会公众的压力。“镇改街道”后导致街道层级内部设置的调整变动，街道不设立人代会，这使得社会公众参与到基层经济社会事务的渠道有限。刚经历行政区划调整的地区多地处城郊结合部，社会矛盾频发，社会公众表达自身意愿强烈，但缺乏民意表达的机制。因此，龙湾区政府对于这种现象积极创新基层民主实践形式，以期解决这种现实问题。龙湾进行基层管理方式创新，提升为社会公众服务的水平，使得民众能够满意，尽量缓解民众社会压力。同时，对于民生实事问题采用制度化的手段和方式进行收集、解决，民众对于公共决策的认可和接受度随着上升，基层社会治理取到良好的收效。由此可见，社会公众的压力和制度化缺失是龙湾永中街道进行基层民主实践的重要原因。
龙湾选择协商民主的形式来延续基层民主，名称定为街道议政会。协商民主与我国历史传统思想上的“和而不同，兼收并蓄”，极为相近，同时其在我国当代基层民主实践中也有着广泛的应用，民主恳谈会、公众听证会、民主协商议事会等形式。自2009年起，街道议政会首先在龙湾海滨进行实行，随后在永中、永兴、海城等地先行推广，并在实践的过程中取得良好的成效。在街道议政会组织框架中将人大、政协都纳入其中，糅合了原先人代会的功能。自2019年起，永中街道议政会一年召开2次，以制度化和规范化的方式畅通民意表达的渠道，弥补街道一级人代会“缺失”造成的制度“断层”。街道议政会在人选遴选上充分考虑了多样化的利益群体，并积极征集和听取他们的意见和反馈，协调多方主体间的利益并达成一致的共识，便于决策项目的推进和开展。街道议政会参会人员由“人大代表+社情民意代表”构成，通过区人大政协、人大代表等具备一定影响力和话语权的人来传递最新的政策指示，充分发挥其“上情下达”的功能。与此同时，吸纳不同领域的社情民意代表，将民众的意见以制度化的方式反馈到街道层面上，有效地做到了“下情上传”。这就使得议政会参会人员在构成上具有较强的代表性。议政人员可以审听街道重要的项目实施，商讨街道建设和发展，监督和票决民生项目落实等。最为重要的是街道议政会拓宽了民意表达的渠道，促进政社之间的沟通交流，提高基层决策的民主化和科学性，综合提升社会治理的水平。为了确保街道议政会运行的高效和质量，街道议政会不仅在重视议政会的办会机制，同样注重会议前民生项目的意见办理机制和会后项目监督机制。
参考文献（略）