第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
从当前的反腐肃贪政治生态环境看，十八大以后，党和政府坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”的打击力度，提出“老虎、苍蝇一起打”的反腐总基调，坚决遏制腐败现象蔓延的势头。然而，如此猛药去疴、刮骨疗毒般的反腐高压态势，令很多官员感到非常“不适”，这种“不适”感反映到实际工作中，最明显的表现就是“为官不为”或者“不作为”。当前，政府官员“为官不为”现象屡见不鲜，有的政府官员“为官不为”问题遭到了群众的强烈不满与投诉，已经造成或者正在造成各种各样的消极影响，不仅消解了广大干部干事创业的动力，造成权力闲置，还削弱了政府部门的执行力，造成资源的无谓消耗，更重要的是使党和政府失信于民，违背公共精神。公共行政学鼻祖威尔逊说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据是效率。”[1]而“为官不为”造成行政效率低下，必然失信于民，严重损害公共行政的公众形象，严重阻碍公共政策的顺利执行。因此，在当前反腐大背景之下，一方面，不能因为政府官员对高压态势的不适而终止反腐肃贪，反而要继续加大力度坚决“老虎”、“苍蝇”一并整治，另一方面，也要看到政府在整治过程中的不足之处，探讨如何完善这些不足，那么，审慎思考如何治理“为官不为”就成为了重中之重。
从党和政府的各项政策和党的领导人的指导思想来看，十八大以来，我国反腐败、调作风、讲制度、重责任的新格局正在形成，对“为官不为”问题的重视也提高到了前所未有的高度。习近平总书记曾在十八届二中全会第二次全体会议上，强调“为官一方，为政一时，当然要大胆开展工作、锐意进取，同时也要保持工作的稳定性和连续性。”[2]2013 年，在一次政府工作会议中他又严正指出，党的干部必须要坚持原则，更要明确责任担当，责任的担当有大有小，担当大的干部所体现出来的气魄、骨气、奉献精神，就比不敢担责任的干部要优秀之百倍千倍，前者拥有大视野，自然就能干大事业。现在，一些干部中好人主义盛行，不敢批评、不愿批评，对有风险或者自认为有奉献的事情不敢做，不愿意承担风险，不愿意负责对自己没有利益的工作和责任，类似于这种现象在现阶段实际上相当普遍。这种不求有功、但求无过的‘圆滑官’、‘老好人’、‘推拉门’、‘墙头草’多了，党和人民事业还怎么向前发展啊？”[3]2016 年 1 月 18 日，他再一次根据实际情况强调和指明，政府干部容易受到多方面的影响，特别是整个社会大环境的影响，官员自身从小到大、从初入官场到工作数年经历的影响，可能存在觉悟不够、思想境界不符、工作积极性不高等不良问题，存在一定程度的“为官不为”。
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1.2 国内外研究现状
总体而言，关于“为官不为“问题的研究，学术界从来没有停止过探索，研究内容也日益丰富，各种观点推陈出新，但从国内外的一些研究成果来看，相关研究主要集中于为官不为的治理问题上，对于为官不为的原因分析，也往往从单一角度或某几个角度分析，缺乏系统的分析框架，缺乏整体化思考，对实践的理论回应、指导作用和创新性治理方面的问题，还有待进一步加强。从总体上看，研究的宽度、广度不够，基础不够夯实，方法与思路没有系统化，治理对策大多停留在字面意义上的宏观规划，而接地气的的中观及微观策略建议则较少。
1.2.1 国外研究综述
在“为官不为”及“为官不为”治理的问题上，虽然国外学术界没有直接的研究成果，但与该主题相关的研究成果十分丰富，主要体现在理论方面和对实际问题的关注方面。
（1）理论方面
国外学术界在理论方面，对官员管理（治理）有着深刻的研究，如新公共服务理论、官僚制理论、公共选择理论等。
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·登哈特[6]为代表的一批公共管理学者针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。对于公务员管理这一项，特别强调了公务员管理问题，登哈特夫妇认为，责任并不简单，不能把公务员责任问题过于简单化；重视人，而不只是重视生产率，提出合作和分享领导权来运行整个官僚组织，即必须强化公务员责任、提升个人绩效和重视领导干部权力运行等等。
安东尼·唐斯[7]的官僚制理论，探讨了官僚组织和行为，可以作为研究现代政府机构、公务员问题的理论基础。唐斯的官僚制理论主要分三个方面探析官僚的行为动机、官僚组织的运行机制与环境、理性官员所追求的总体策略。对于官员行为的剖析上，唐斯根据官僚所处的体制背景和固有的局限和偏见，通过官员个体的动机划分和目标分级，把官员分为两类，然后这两类又具体分成五个类型，两类包括完全自私的官员和混合动机的官员，其中，前者包括权力攀登者、保守者，后者又包括狂热者、倡导者和政治家。从而解释了官僚机构内部的组织行为及其机制。唐斯的官僚制理论关注点在于：官僚组织所做的决策是如何产生的，官僚组织的建构及其行为、官僚成员的动机、目标和行为如何影响其决策的产出；官僚组织所承担的社会职能以及其所处的环境又是如何影响其结构和行为进而影响决策的制定的。
第 3 章 “为官不为”现象的生成逻辑分析 .............................. 201.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
从当前的反腐肃贪政治生态环境看，十八大以后，党和政府坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”的打击力度，提出“老虎、苍蝇一起打”的反腐总基调，坚决遏制腐败现象蔓延的势头。然而，如此猛药去疴、刮骨疗毒般的反腐高压态势，令很多官员感到非常“不适”，这种“不适”感反映到实际工作中，最明显的表现就是“为官不为”或者“不作为”。当前，政府官员“为官不为”现象屡见不鲜，有的政府官员“为官不为”问题遭到了群众的强烈不满与投诉，已经造成或者正在造成各种各样的消极影响，不仅消解了广大干部干事创业的动力，造成权力闲置，还削弱了政府部门的执行力，造成资源的无谓消耗，更重要的是使党和政府失信于民，违背公共精神。公共行政学鼻祖威尔逊说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据是效率。”[1]而“为官不为”造成行政效率低下，必然失信于民，严重损害公共行政的公众形象，严重阻碍公共政策的顺利执行。因此，在当前反腐大背景之下，一方面，不能因为政府官员对高压态势的不适而终止反腐肃贪，反而要继续加大力度坚决“老虎”、“苍蝇”一并整治，另一方面，也要看到政府在整治过程中的不足之处，探讨如何完善这些不足，那么，审慎思考如何治理“为官不为”就成为了重中之重。
从党和政府的各项政策和党的领导人的指导思想来看，十八大以来，我国反腐败、调作风、讲制度、重责任的新格局正在形成，对“为官不为”问题的重视也提高到了前所未有的高度。习近平总书记曾在十八届二中全会第二次全体会议上，强调“为官一方，为政一时，当然要大胆开展工作、锐意进取，同时也要保持工作的稳定性和连续性。”[2]2013 年，在一次政府工作会议中他又严正指出，党的干部必须要坚持原则，更要明确责任担当，责任的担当有大有小，担当大的干部所体现出来的气魄、骨气、奉献精神，就比不敢担责任的干部要优秀之百倍千倍，前者拥有大视野，自然就能干大事业。现在，一些干部中好人主义盛行，不敢批评、不愿批评，对有风险或者自认为有奉献的事情不敢做，不愿意承担风险，不愿意负责对自己没有利益的工作和责任，类似于这种现象在现阶段实际上相当普遍。这种不求有功、但求无过的‘圆滑官’、‘老好人’、‘推拉门’、‘墙头草’多了，党和人民事业还怎么向前发展啊？”[3]2016 年 1 月 18 日，他再一次根据实际情况强调和指明，政府干部容易受到多方面的影响，特别是整个社会大环境的影响，官员自身从小到大、从初入官场到工作数年经历的影响，可能存在觉悟不够、思想境界不符、工作积极性不高等不良问题，存在一定程度的“为官不为”。
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1.2 国内外研究现状
总体而言，关于“为官不为“问题的研究，学术界从来没有停止过探索，研究内容也日益丰富，各种观点推陈出新，但从国内外的一些研究成果来看，相关研究主要集中于为官不为的治理问题上，对于为官不为的原因分析，也往往从单一角度或某几个角度分析，缺乏系统的分析框架，缺乏整体化思考，对实践的理论回应、指导作用和创新性治理方面的问题，还有待进一步加强。从总体上看，研究的宽度、广度不够，基础不够夯实，方法与思路没有系统化，治理对策大多停留在字面意义上的宏观规划，而接地气的的中观及微观策略建议则较少。
1.2.1 国外研究综述
在“为官不为”及“为官不为”治理的问题上，虽然国外学术界没有直接的研究成果，但与该主题相关的研究成果十分丰富，主要体现在理论方面和对实际问题的关注方面。
（1）理论方面
国外学术界在理论方面，对官员管理（治理）有着深刻的研究，如新公共服务理论、官僚制理论、公共选择理论等。
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·登哈特[6]为代表的一批公共管理学者针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。对于公务员管理这一项，特别强调了公务员管理问题，登哈特夫妇认为，责任并不简单，不能把公务员责任问题过于简单化；重视人，而不只是重视生产率，提出合作和分享领导权来运行整个官僚组织，即必须强化公务员责任、提升个人绩效和重视领导干部权力运行等等。
安东尼·唐斯[7]的官僚制理论，探讨了官僚组织和行为，可以作为研究现代政府机构、公务员问题的理论基础。唐斯的官僚制理论主要分三个方面探析官僚的行为动机、官僚组织的运行机制与环境、理性官员所追求的总体策略。对于官员行为的剖析上，唐斯根据官僚所处的体制背景和固有的局限和偏见，通过官员个体的动机划分和目标分级，把官员分为两类，然后这两类又具体分成五个类型，两类包括完全自私的官员和混合动机的官员，其中，前者包括权力攀登者、保守者，后者又包括狂热者、倡导者和政治家。从而解释了官僚机构内部的组织行为及其机制。唐斯的官僚制理论关注点在于：官僚组织所做的决策是如何产生的，官僚组织的建构及其行为、官僚成员的动机、目标和行为如何影响其决策的产出；官僚组织所承担的社会职能以及其所处的环境又是如何影响其结构和行为进而影响决策的制定的。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 为官不为
界定为官不为概念，首先需要解读“为”与“官”。“为”的基本释义是“做”、“行”、“做事”，一般表示“做”（作为），因此，在“为官不为”的解读中，第一个“为”即“做”的意思；第二个“为”也是“做”（作为），“不为”表示“不做”，也就是“不作为”。“官”在现代汉语词典中，被解释为“在政府担任职务的人”、“属于国家的或公家的”[30]，因此，在本文的语境中，“为官不为”中的“官”，意指在政府担任职务的、属于国家的公职人员，
2.1 相关概念
2.1.1 为官不为
界定为官不为概念，首先需要解读“为”与“官”。“为”的基本释义是“做”、“行”、“做事”，一般表示“做”（作为），因此，在“为官不为”的解读中，第一个“为”即“做”的意思；第二个“为”也是“做”（作为），“不为”表示“不做”，也就是“不作为”。“官”在现代汉语词典中，被解释为“在政府担任职务的人”、“属于国家的或公家的”[30]，因此，在本文的语境中，“为官不为”中的“官”，意指在政府担任职务的、属于国家的公职人员，
也就是政府官员或领导干部。
同时，也要解读什么是“为官有为”的内涵。政府官员之所以“为官”，是因为拥有政府和人民群众授予的官衔（职务）和权力，既然这两者都是政府和人民群众授予的，那当然不应该是政府官员的私物，而是属于公共物品或共有物品，具有公共性或公有性。一方面，政府官员所拥有的官衔是公共官衔（职务），它体现了公共部门尤其是政府机关的职能和职责，责任和担当，服务和贡献，因此官员就应当尽职尽责、尽心尽力，履行应尽的责任与义务，无愧于己，也无愧于人民群众。另一方面，根据 1883 年问世的《彭德尔顿法案》的规定，行政职位不是党派私产，而是一种公共职责[31]，政府官员执掌的权力是公共权力，正所谓“主权在民”，因此，这种权力来源于公民的让渡和授权，政府官员理应运用手中职权，为人民群众谋福利。否则，政府官员如果不能充分运用公共权力服务于人民群众，不能尽心尽力履行公共职责，不容置疑，该行为就是“为官不为”。简言之，“为官不为”就是为官不谋政，在位不作为。
此外，有必要进一步思考一个问题，即政府官员在遵纪守法的前提下，其“作为”和“不作为”行为二者之间的适度问题。因为，为官不为一般来说，并未达到触犯法律的程度，只是没有调整好既做遵纪守法“好公民”、又做充分作为“父母官”的适度。而在遵纪守法的框架之下，政府官员的“过度不作为”很少见，“过度作为”更不多见。也就是说，政府官员很少存在过度作为或者过度不作为的“极化”状态：“过度不作为”情形下的为官不为，或者“过度作为”情形下的大包大揽。事实上，“过度不作为”意味着政府官员视公共权力为己有，漠视为民办实事的初衷，自然会影响政府在公民心目中的形象，导致其信用和信服力下降；“过度作为”虽不常见，但也有之，它实际上就是美国沙夫里茨[32]提出的“过度管理（over management）”，此词出自于沙夫里茨领衔编著的《公共行政导论》一书。他指出，过度管理不仅会“导致微观管理和组织僵化的结果”，而且会“阻止形成更高效率的组织单元”，通俗点讲，就是不仅会造成“一人独大”，还会导致“停滞不前”。总之，两种“极化”状态对法规法纪虽然不是直接违反，但也是一种间接的隐蔽的违反，都是良性的政治生态环境所不认同和接受的，当然也属于“为官不为”需要治理的范畴。
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2.2 我国“为官不为”现象的普遍性及其表现形式
2.2.1 我国“为官不为”现象的普遍性
2015 年 4 月 25 日到 5 月 12 日，人民论坛杂志社用时两周有余，通过人民论坛网、人民网、网易、强国论坛等网络平台、调研组全国性设立调研点和电话访谈等多种形式，对“官员不作为的真实原因”进行全面调研，其中，网络问卷共计6657 份，纸质问卷共计 2339 份。在回收的近 8900 份有效样本中，71.7%的调查对象表示自己在与政府部门及官员打交道的过程中经常遇到 “为官不为”的情况，26%的调查对象表示偶尔遇到官员不作为的问题，只有 2.3%的调查对象表示自己从未遇到过类似现象。由此足以看出，“为官不为”现象在全国范围内相当普遍。
2.2.1 我国“为官不为”现象的普遍性
2015 年 4 月 25 日到 5 月 12 日，人民论坛杂志社用时两周有余，通过人民论坛网、人民网、网易、强国论坛等网络平台、调研组全国性设立调研点和电话访谈等多种形式，对“官员不作为的真实原因”进行全面调研，其中，网络问卷共计6657 份，纸质问卷共计 2339 份。在回收的近 8900 份有效样本中，71.7%的调查对象表示自己在与政府部门及官员打交道的过程中经常遇到 “为官不为”的情况，26%的调查对象表示偶尔遇到官员不作为的问题，只有 2.3%的调查对象表示自己从未遇到过类似现象。由此足以看出，“为官不为”现象在全国范围内相当普遍。
此外，近年来各地查处的“为官不为”案例（个例）也屡见不鲜。例如，广东省云浮市千官镇派出所民警要当事人证明“我是我儿子的爸爸”，阳江市红丰派出所工作人员还伸手抢夺暗访人员的拍摄设备；广东省恩平市工商局窗口被省纪委暗访曝光，其工作人员因业务不精，导致一位群众因股权变更申请工商查询等了整整三个小时；浙江某县政府经明察暗访，发现该县林业局、水务局、教育局、安监局、国税局、财政局、国土局、农业局、开发区（白洋街道）的 10 名工作人员，在上班时间存在炒股、玩电脑游戏、看小说、观看视频等违反工作纪律问题；河南省沁阳市一段公路进行景观改造，政府应退还四家企业共 2000 万元保证金，但四家企业先后向市住建局、市委、市政府等累计讨要保证金 50 余次，遭遇的大都是“领导不在家”、“这事儿不归我管”等“踢皮球式”处理；黑龙江省佳木斯市交通运输局工作人员在办理居民从业资格证注销业务时，误将从业资格证“注销”办理成“吊销”，该群众多次要求维护正当权益，但该工作人员在答复侯某时隐瞒欺骗、推脱责任，时隔一个月，该群众丧失参加再就业报名考试资格。
因此，无论是全国性的调研也好，还是被媒体曝光的各类案例也好，都集中反映出当前我国“为官不为”现象相当普遍，并有相对蔓延的趋势。
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因此，无论是全国性的调研也好，还是被媒体曝光的各类案例也好，都集中反映出当前我国“为官不为”现象相当普遍，并有相对蔓延的趋势。
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3.1 个体动因之“为官不为”态度 ............................... 20
3.1.1 官员“官本位”思想导致其唯权至上且唯上是从 ............................ 20
3.1.2 个体在薪酬及福利待遇上存在心理落差 .......................... 21
第 4 章 我国现有典型“为官不为”治理行动与局限 ....................... 27
4.1 个体动因层面的治理行动及其局限 ............................ 27
4.1.1 东北革新“官本位”思想行动具体做法 .................... 27
4.1.2 东北“革新”行动的局限性 ....................... 28
第 5 章 “为官不为”的治理路径建议 ....................... 35
5.1 内塑动力以多角度多渠道挖掘激励资源 ........................... 35
5.1.1 完善薪酬制度从而形成有效的物质激励 .......................... 35
5.1.2 限制裸官提拔以提供公平晋升机会 .................. 35
第 5 章 “为官不为”的治理路径建议
5.1 内塑动力以多角度多渠道挖掘激励资源
5.1.1 完善薪酬制度从而形成有效的物质激励]]
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结语
“国之兴，在于施政，政之兴，在于择人”，因此，无论治国还是为政，成功的关键点都在于政府官员自身。然而，在我国当下的政治生态环境中，政府官员自身却出现了诸多“为官不为”的行为，不管是全国性的调研也好，还是被媒体曝光的各类案例也好，都集中反映出当前我国“为官不为”现象相当普遍，并有相对蔓延的趋势。现阶段，“为官不为”正在造成或已经造成各种各样的消极影响，不仅消解了广大干部干事创业的动力，造成权力闲置，还削弱政府部门的执行力，造成资源的无谓消耗，更为严重的是，“为官不为”使得党和政府失信于民，违背公共精神。解决问题往往需要从根源着手，那么，审慎思考“为官不为”的生成，并在此基础上有针对性地探讨如何治理为官不为成为重中之重。当前正处国家改革的深水期，政府官员的“为官不为”尽管难以直接度量，但仍旧可以从党中央到各地方政府的行动中看出端倪。政府出台新规定新办法和特定的专项治理行动，力求打掉“为官不为”的蔓延气焰，努力营造支持改革、担当有为、清正廉洁的良好氛围。这是一场任务艰巨、过程艰难的“持久战”，需要各方通力合作系统地堵住各种可能的“不作为”之门，同时敞开鼓励积极作为、开拓创新、奋勇有为的大门，为“有所作为”“力争上游”开辟新通道。
本文对“为官不为”的概念进行了详细界定，以计划行为理论中的五要素（态度、主观规范、知觉行为控制、行为意向和实际行为）及其相互关系为基础，构建了囊括“为官不为态度、为官不为主观规范、为官不为知觉行为控制”的理论分析框架，从个体动因、环境压力诱因、制度成因三个方面分析“为官不为”的生成逻辑并分析我国现有典型治理“为官不为”行动的不足，在此基础上，提出以下研究结论：
第一，态度、环境压力和制度是“为官不为”的主要根源。态度因素包括政府官员根深蒂固的“官本位思想”、官员在薪酬及福利待遇上的心理落差及其理性经济人身份所衍生的个人利益至上观念，环境压力因素包括反腐高压下的策略性选择、新闻媒体与社会舆论的消极刻画及“乱为”空间的压缩，制度因素包括官员职责边界不清和权责不对等、追责制度零散化、考核评价机制无法形成正面激励和有效约束，以及官员职务晋升存在不公平，这些因素都是“为官不为”行为生成的催化剂；
第二，“为官不为”的基本治理思路是“内塑动力”、“外施压力”并“创新现有治理方式”。内塑动力，可以考虑从多角度、多渠道来挖掘激励资源，具体而言，激励资源包括调整官员工资结构并革新现有的薪酬制度、限制裸官提拔以提供公平晋升的机会、加强金字塔之外的激励即荣誉激励；外施压力，从而建立起有效的外在约束机制，具体而言，外在约束机制包括深化政府官员的责任清单和负面清单制度改革、促进追责与监督考核功能的整合，推行分类绩效考核制度等；
参考文献（略）