本文是一篇职称论文，笔者认为为了更好地应对数字环境的变化,自治法律制度需要抓住信息认知、公共沟通和公共决策等关键节点的变化,在坚持刚性的自治原则的同时,及时做出相应的调整,发挥具体制度安排的弹性,努力跟上信息环境数字化的步伐。
一、问题的提出
城市作为现代化的空间载体,其治理秩序与现代法治有着更为密切的关联。城市不仅是一个“巨大的住居密集的聚落”,①更是一个有着特殊的政治与行政制度的“共同体”。②在这样的共同体中,城市的治理一方面经由“街头官僚”执行公共政策,③将科层制的国家权力直接输送到基层;另一方面则借助基层群众性自治来推动,体现出“市民”作为一种独特的身份归属。
宏观的治理与微观的自治这两种秩序在城市空间中并存。在具体实施法律规则的执法场景中,处于行政体系末端的基层政权占据着主导地位;而在日常生活的守法场景中,通过基层群众自治组织实现的居民自治权发挥着关键的作用。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(下称《城市居民委员会组织法》)第2条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”而对于该组织的任务,《城市居民委员会组织法》第3条做出了较为详细的规定。可以说,居民自治是城市基层治理的本质体现,并通过法治的保障得以实现。《中华人民共和国立法法》第11条将基层群众自治制度作为只能制定法律的事项予以规定,更进一步表明了以法治保障自治的重要性。
现代社会的特征决定了城市基层自治的重要性,在从现代向未来的数字化与智能化转型中,新技术在治理中的运用也形成了对城市基层自治的挑战。信息是国家治理的重要依据,在前数字时代,城市基层自治的重要性在很大程度上来自于其在基层治理信息的收集、处理、分析等方面所具有的显著优势,而进入数字社会后,数字技术推动的国家信息能力提升大幅度降低了信息成本。国家治理权力的渗透通过数字技术得以实施,不再高度依赖自治。而数字化的城市基层治理不断吸纳甚至取代着自治,将行政任务向下传递到自治组织。在数字技术的助力下,居民委员会(下称居委会)在担任“治理前哨”的同时沦为了“行政末梢”,居民自治权与基层行政权之间本就不够明晰的权力边界变得愈发模糊。城市基层数字化治理的实质并非拓展了自治空间的技术工具,而是靠技术和政策强制推行的行政手段,居委会的自治性工作越来越少,而行政性、协助性的任务越来越多,自治职能日渐式微。尽管法律仍然将居委会界定为居民自治机构,但在实践中其却成了基层政府事实上的授权、委托或派出组织,城市基层自治法律制度几乎被架空。面对城市基层治理的数字化转型,城市基层自治尚未完全建成就已显过时,居民自治面临着“未老先衰”的困境。2018年,第十三届全国人大常委会第七次会议通过了对《城市居民委员会组织法》的修改,为了坚持和加强党的全面领导,将居委会的任期由三年调整成为五年,与党的委员会、总支部委员会及支部委员会的任期保持一致,通过延长任期提升其工作的稳定性。那么,城市基层自治法律制度如何才能从“书本上的法”落实为“行动中的法”,使基于法治的城市基层自治能够应对来自数字技术的冲击和挑战?
职称论文参考
二、冲击与回应:前数字时代信息环境影响下的自治法律制度变迁
(一)改革开放前信息环境的制度塑造:单位制与街居制的功能协同
在中华人民共和国逐步废除旧中国用于维护和强化基层控制的保甲制度后,出于国家权力向下渗透的需求,亟须找到一种全新的社会组织形式,尽快将基层社会和人民群众组织起来,由此,强调在居民辖区内实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织———居委会应运而生。
在中华人民共和国成立初期和计划经济时期,“单位”组织是城市社会中自上而下高度整合、行政等级和社会分工低度分化的基本组织形态。“单位社会”整体呈蜂巢结构,绝大多数的社会成员一定隶属于某一个单位,国家对单位、单位对单位成员都居于绝对优势地位。①在单位化信息环境的影响下,为了把工厂、商店、机关和学校等单位以外的无组织的街道居民组织起来,同时减轻基层政府和公安派出所的负担,将街道办事处与居委会制度相结合的街居制成为了辅助和补强单位制的城市基层社会管理体制。②1954年12月31日,第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》(下称《条例》),尽管《条例》只有短小精悍的10条内容,但明确了居委会作为群众自治性居民组织的性质、地位和作用,确保了居委会的合法性和规范性。《条例》的颁布实施勾勒出基层自治法律制度的雏形,奠定了城市基层自治的法律基调,标志着城市群众自治的兴起和法制观念的转变。
根据《条例》第2条的规定,居委会“负责向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求”“动员居民响应政府号召并遵守法律”,是城市基层治理信息上传下达的桥梁和纽带。在单位主导的信息环境中,作为“剩余体制”①的街居制仅处于边缘位置,为了节约获取治理信息的成本,《条例》做出了一定的立法妥协和调整。例如,在居委会主任、副主任和委员的产生上,设置了间接选举的方式,先由居民小组推选出委员,再由委员互推主任和副主任;②在组织结构的设计上,设定每届居委会的任期为一年,居委会委员可以随时改选或补选;③在居委会工作委员会的具体组织上,采用了“人民话语”的表达方式,④实现了群众路线的认知塑造与情感动员。总体而言,政法传统的实践使国家通过打通“毛细血管”来实现更有效的信息收集与整合,并将这些信息更全面地纳入法律实践的考虑范围。⑤在国家掌握较为丰富信息的背景下,居委会可以作为单位的补充,其功能得到了有效的实现。
(二)改革开放后信息环境的制度重构:从社区到网格
改革开放以来,随着市场成为主要的资源分配和经济协调机制,个人对单位、单位对国家的依赖都在不断弱化,国家—单位—个人的强依附关系结构逐渐松动。⑥当个人与单位之间的紧密联系被削弱乃至消除之后,原本通过单位获取的信息也需通过新的途径获取。此时,居委会不能仅仅作为对单位的补充,而是需要在基层治理中承担更重要的功能,城市基层自治法律制度的重要性变得日益突出。
1982年,第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》在第111条中明确了居委会作为“基层群众性自治组织”的性质。而城市基层自治立法的难题和焦点在于如何处理居民自治组织与基层政权的关系。“八二宪法”在第111条第1款中通过授权立法的方式,将具体的制度设计任务下放给其他法律来完成。⑦1989年,第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《城市居民委员会组织法》,在“八二宪法”的指导下,该法延续了1954年《条例》的指导思想和原则,尝试通过明确居民自治组织的法律地位和职权范围来保障其独立性和自主性。将基层政府及其派出机关和居委会之间的关系定性为指导、支持与帮助,规定居委会负有协助基层政府及其派出机关开展工作的职责,并细化了居委会的具体任务,其需要协助基层政府完成的工作事项涉及公安、司法、民政、卫生、教育等方方面面的内容。
三、数字化信息环境对城市基层自治的法律挑战
(一)绕过基层自治的信息认知
在前数字时代,国家辨识公民及其活动状况的信息能力有限,难以集中处理流散于社会中的治理信息,①对自治组织的依赖程度较高。居委会作为治理信息上传下达的重要媒介,具有获取信息的区位优势和收集信息的规模优势。在《城市居民委员会组织法》第1条至第3条的构思中,一方面,在群众路线的指导下,居委会可以在日常生活中长期与居民保持密切的互动,在社情民意的调查和社区矛盾的调解中采集到更真实的信息,更有效地吸收“地方性知识”,②获得决策所需的信息资源;另一方面,居委会工作者在走访、慰问、关怀和帮扶等过程中,可以获得居民的信任,调动和激发人们主动提供治理信息的积极性。治理信息经处理后在公民个体—自治组织—基层政府—地方政府—中央政府的信息链条上传递,基层社会秩序在居委会工作者的“身体治理”和“德行治理”的过程中得到了形成和确认。
在传统的治理信息生产过程中,行政主体只是信息链条终端上的接收者和利用者,基层自治组织负责获取治理信息和稳定信息流。而数字化的治理信息生产方式切断了原本形成的信息链条,基层政府在城市基层社会的信息权力不断扩大,可以绕过法律制度框架的限制,直接通过数字基础设施获取、传递和分析治理信息,比居委会的调查和摸排更高效。例如,城市社区智能设备的安装和部署主要是街道响应政府规划和决策的结果。为了推进智能监控与网格化管理的一体化建设,小区、住宅等的民用监控由物业公司负责,治安、道路的监控则分属公安、交通、综治中心等不同的行政部门。经过社区智能设备的自动收集及分析后,治理信息通常会作为政务信息或数据流转到更为中心化的市区大数据管理或运营中心。由于信息权力的移转,行政主体对居委会的信息依赖越来越少,居委会的地位从法定的治理信息源降为行政决策的执行者,其实践权威随之受损。《城市居民委员会组织法》限定的群众路线自治模式被打破,法律制度的认知权威也越发难以维持。
(二)“不在场”的公共沟通形式
《城市居民委员会组织法》中用“讨论”来指代公共沟通,法律只限定了居民会议的决议和居民公约的制定必须经“讨论”决定,但对“讨论”的具体形式却只字未提。数字环境中涌现出大量“不在场”的公共沟通形式,对自治中传统的“在场”沟通形式形成了冲击。信息传递技术的革新增加了自治组织与民众的接触方式,通过直播访谈、民意征集、信息订阅等途径,人们可以与自治组织及政府部门展开即时互动和对话。这些让“不在场的治理”成为了可能,突破了时空、人数的限制,以更包容、更便捷的方式将更多的利益相关者纳入民主协商之中。智能终端设备的普及降低了公众自我表达的门槛,扩大了群众针对公共议题的话语权,④丰富了承载着社情民意的治理信息流。
然而,“不在场”的沟通给城市基层自治带来的是琐碎的信息。通过数字渠道获取的民意表达和利益诉求是海量而零散的,自治组织难以对此一一进行去伪存真的考证和检验。整合民众意愿和社会偏好不是简单地对个人偏好进行加总与合并,信息获取是为了更好地发现和选择协商议题,数字技术仍无法解决将每个个体的多样意愿汇集成全局性的整体意愿之难题。而数字化的公共沟通亦为回避甚至抑制某些民意表达提供了技术手段,从而存在策略性操纵的可能和决策不公平的风险。
四、城市基层自治法律制度对数字环境挑战的应对
面对数字环境的挑战,行政权对自治权的吸纳和侵蚀变得越发严重。基于信息环境与基层自治法律制度之间已经形成的共生和互动模式,法律制度需要在《宪法》预留的缓冲和调适空间下,重塑自治法治原则的权威,修复公共沟通和公共决策相关法律制度的弹性,在“变”与“不变”的考量中做出适应数字环境的调整和设计。
《宪法》第111条明确指出,居民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。只有尊重和保障人民群众在自治中的主体地位和政治权利,提高相关法律规范的可操作性和可执行性,城市基层自治才能真正落实为人们的自觉行动。依法自治以国家强制力作为保障,具有更强的规则性、程序性和稳定性。尽管环绕着城市基层自治的信息环境变动不居,但自治仍需建立在法治的基础上,法治应持续发挥促进自治制度化、规范化、程序化的作用,源源不断地为自治提供保障与支持。 2007年,党的十七大提出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。①此后,党的十八大明确提出:“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”②党的二十届三中全会更是明确指出:“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,完善共建共治共享的社会治理制度。”③在“三治”的内涵和相互关系上,作为内生约束的自治是目标,也是手段;作为柔性约束的德治是高线,也是基础;而作为刚性约束法治是底线,更是保障。④数字时代的城市基层自治仍然需要充分彰显法治精神,不得逾越《宪法》和法律为自治设定的外部范围和边界。
五、结语
法律制度的形成与演变离不开信息这一关键因素。在传统的信息环境下,城市基层自治法律制度就是为了更好地获取并利用信息而建立起来的,目的在于通过自治来降低政府基层治理的信息成本,并通过街道居委会、社区、网格等不同模式的发展演变来回应基层治理需求。在前数字时代形成并确立下来的自治法律制度仅在信息环境相对稳定且可预期、治理对象的认知能力与治理事务的复杂性相对平衡的条件下才能正常运转。然而,在数字社会中,这些预设条件已悄然改变。信息环境的变化会导致最优的法律规制均衡点发生位移,城市基层自治法律制度在前数字时代所预设的平衡也随之被打破。数字化的信息环境对自治法律制度构成了全新的挑战,数字技术提升了国家的信息生产、获取和处理能力,但并不必然提升基层社会治理的理性化程度。信息能力的提升、信息工具的升级,以及信息成本的降低使粗线条的法律制度框架难以约束城市基层治理对自治的吸纳和侵蚀。
当预设的前提和条件与实际发生的情况不吻合时,法律制度应对例外情形的传统思路是在法条中补充新的要件,但这种“打补丁”的方法在应对数字环境带来的变化时,会显得捉襟见肘,忽视信息环境的变动既是这种思维方式的原因,也是其结果。基层自治法律制度应当回应信息环境的需求及挑战,而非一成不变。在维持我国宪法规定的社会主义民主基本原则的同时,也需要根据数字时代的信息环境变化对制度进行发展。在某些领域中,通过将数字技术嵌入基层自治法律制度的运行,在保证制度不受冲击的情况下,让基层自治组织具有相应的技术能力来实现自治。在某些领域中,需要重新设计基层自治法律制度,形成更符合数字社会环境的新型程序与机制,使已经失效的制度以新的方式体现出功能。在重新设计城市基层自治法律制度时,我们需要考虑到数字环境这一影响因素。当环境变化使我们不能对未来形成稳定的预期时,城市基层自治法律制度需要通过条文设计,让人们理解城市基层治理规则是如何产生的,城市基层自治法律制度的目的和功能是什么,法律制度在治理和自治之间的平衡及选择又是为了什么。为了更好地应对数字环境的变化,自治法律制度需要抓住信息认知、公共沟通和公共决策等关键节点的变化,在坚持刚性的自治原则的同时,及时做出相应的调整,发挥具体制度安排的弹性,努力跟上信息环境数字化的步伐。
参考文献（略）