本文是一篇法律论文，本文从住房租赁市场的供需现实、适足住房权的实现以及国家在住房租赁市场调控的角度论证了在我国实行租金管制的必要性，又从宪法层面、政策导向层面以及立法实践层面讨论了该制度构建的可行性。
1 住房租金管制的基本理论
1.1 住房租金管制的概念
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住房租金管制通常是指对用于居住住宅的租金进行控制。1 一般而言，住房租金应当由当事人自由协商，遵循市场定价规则，而法律不多加干涉。但租金管制是对这种传统的改变，其要求法律介入到租金水平的制定中。租金管制的具体内涵经历了两方面的变化：一是管制强度随着时间的推移经历了从紧到松，再从松到紧的历史转变。二是具体制度的内涵变得更加丰富，除了对租金数额的控制外，还加入了如禁止驱逐等内容。通常意义上，租金管制的对象限定在城市私有住房中用于个人生活居住的住宅。我国住房租赁市场的类型主要包括私有住房和公共租赁住房，这与国际上通行的住房类型划分一致。随着经济适用房、廉租房、限价房逐渐退出历史舞台，2同时公共租赁住房在现阶段仍因供给量少、申请难度大而在实际住房类型中占据极少份额，且公租房有其自身的管理规定。因此，本文的租金管制对象仍限定在城市中用于居住的私有住房。
以第一、二次世界大战为线，在这期间形成的战时租金管制被认为是第一代租金管制，这种管制因其高强度又被称作刚性管制。3第一代租金管制以“租金冻结”为主要表现，管制要求受控房屋的租金水平限定在固定数值（往往是战前水平），且不允许出租人调整租金。这种僵硬的管制随着战争的结束逐渐转向柔和甚至是解除，这一阶段的租金管制被认为是第二代租金管制。第二代租金管制不再执着于对租金数额的固定，而允许租金有条件的上涨，且包括了一些配套制度使得租金管制制度更完善。但西方自由主义的经济学思想导致租金管制从放松逐渐走向解除。在20世纪60年代，基本上美国所有的州都放弃了管制租金（纽约州除外）。但70年代的经济滞胀导致住房危机，租金问题再次引起重视。年轻群体、离婚群体、老年群体、福利领受群体在需求上升与通货膨胀的压力下要求重拾租金管制，这一制度也因此在世界范围内重新兴起，4至今依然作为世界各国应对住房租赁市场租金问题的常用手段。这一阶段的租金管制虽然总体上仍处于第二代租金管制的范畴内，但其具体内涵却更为复杂。
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1.2 住房租金管制的基本争议
1.2.1 住房租金管制的效率质疑及反驳
租金管制的争议核心之一是管制是否会造成住房市场的效率降低。反对者认为租金管制作为一种价格管制是对自由市场的冲击。在经典价格理论的描绘中，当政府通过外部强制将价格限定在市场出清价格之下必然会产生供应量下降而需求量上升的结果。7对于出租人而言，租金管制直接导致其租金收益下降，使得出租人更倾向于将现有住房从出租转向其他收益率更高的用途或径直放弃出租。收益下降还导致出租人缺乏主动维护住房质量的激励，进而导致房屋质量下降，最终退出住房市场，导致存量市场中租赁住房供应减少。另一方面，对租金管制是否会扩散的担忧将传导至潜在的新建住房投资方，导致未来住房供应减少9。
这种以效率质疑租金管制的观点建立在有效市场竞争理论之上，并隐含地假设当前住房市场就是最有效的市场。10但住房市场非但是典型的不充分竞争市场，还存在诸多区别于其他市场的特性，而显得更具有垄断性质。11同时，效率方面的质疑缺乏强有力的数据支撑，租金管制在实践中历经近百年变迁依然保持着其生命力。12租金管制本质上管制的是租金当中的经济租金而非所有租金，13同时租金管制是一整套机制，除去对租金水平的控制外，还包括如限制用途转化、限制解约等配套措施，因此租金管制直接指向租金的下降而非存量供应的下降。西班牙加泰罗尼亚州在2020年实施租金管制后当地租金水平及住房供应的变化为这一论点提供了实证证据的支持。14此外，租金管制对象的限定性决定了其对新建房屋的影响程度有限。甚至对中低收入群体这一租金管制主要影响的人群而言，新建房屋本身也并非其选择，15也就谈不上因为租金管制影响新建住房。本文所探讨并试图在我国建立的租金管制制度属于第二代租金管制，其并不否定出租人获得合理收益、收回维护费用，这些费用被视为正常、合规的租金上调。如果出租人可以通过维护住房得到全额报销，若他不维护住房，则会因为无法从租金中获得补偿而蒙受损失，这种情况会产生提供足够维护的一切动力。16换言之，租金管制实质上包含激励出租人维护住房质量的内涵。
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2 构建我国住房租金管制法律制度的必要性与可行性
2.1 构建我国住房租金管制法律制度的必要性
2.1.1 城市住房租赁市场存在供需的严重失衡
租金管制是对价格的直接干预，而价格则是供需状况的反映，因此是否有必要通过租金管制干预价格的一个核心原因在于价格所反映的供需状况是否需要干预。从域外租金管制发展的历史来看，住房租赁市场的供需失衡是实施该项制度的最根本驱动力。除了影响是否实施租金管制，供需状况及其变动还直接决定了租金管制的管制范围及其管制程度。因此在考察我国是否有必要建立起相应制度时，不可避免地需要考察我国住房租赁市场的供需状况。
首先，城市住房租赁市场的供给端相对于需求端供给总量不足。我国住房租赁市场的供应主体可以分为私主体和公主体，前者包括个人提供者和机构提供者，后者主要指政府供应的公共租赁住房。但政府提供的保障性租赁住房在建设期存在资金缺口、土地供应匮乏、资金回笼周期长导致住房供给难以提高的问题，在使用期因供给远小于需求导致覆盖面小，需求者难以获得的问题。因此实际上公共租赁住房在整个租赁住房供应中占比很小，我国的住房租赁供应主体还是以私主体为主。在私主体供应中，又以个人提供者为主，据统计，居民个人出租房屋在住房租赁市场上占比达89.5%38。一方面由于我国住房租赁市场发育不成熟，市场中的机构参与者较少，我国住房租赁市场机构化渗透率全国平均值在2%左右。39同时租赁业务在房地产企业中占比很小，从2010年至2020年十年间房屋出租收入占房地产开发企业总营收的比例平均值只有1.82%，2020年更是仅有1.27%，即使是北京和上海也仅是4.72%和7.33%，基本与10年前的水平持平甚至略有下降。40另一方面我国住房租赁的租金收益率较低，对机构参与者的吸引力不强。根据上海易居房地产研究院发布的《全球80城租金收益率研究报告》，全球80个主要城市平均租金收益率为4.2%，而纳入80个主要城市统计的中国12个城市平均租金收益率为1.7%，明显偏低。其中深圳1.3%、天津1.4%、广州1.5%和杭州1.5%。41这进一步降低了机构参与者加入市场的兴趣。
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2.2 构建我国住房租金管制法律制度的可行性
2.2.1 适足住房权作为宪法基础
适足住房权又称住房权、住宅权，虽然在我国的研究语境中并未在概念使用上达成一致，但其内涵基本一致， 是指人人享有获得适当住房的权利，而适当的内涵如前所述包括安全、健康、可支付性等，其最终是实现“住有所居”。
这种被国际社会广泛接受为一种基本人权的权利在概念上容易与民法中的居住权产生混淆。居住权是指以居住为目的，对他人的住房及其附属设施所享有的占有、使用的权利。62虽然二者的权利客体都指向房屋，且设立目的都是保障弱势群体的生存权利。但二者也存在巨大区别：首先，适足住房权是一种广泛而普遍的权利，是每个人作为人所享有的基本权利，没有特殊指向性，也不存在基于何种原因而产生该项权利。而居住性是一种具有指向性的权利。从其权利产生的历史源流及适用情形来看，居住权是多基于婚姻家庭关系，通过合同或遗嘱的方式约定，是一种为特定人的利益设定并享有的人役权。63其次，适足住房权的权利客体指向的房屋是不特定的，同时该房屋的所有权是否为权利人所有并不妨碍适足住房权的存在，甚至是否存在具体的房屋也不阻碍权利存在。但居住权则要求有特定的房屋事实存在，房屋若消失不存在，则权利消灭，同时该房屋所有权由他人所有。最后，适足住房权的实现一般是有偿的，而居住权的实现基于其特殊的产生原因，一般是无偿的。
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3 国外住房租金管制法律制度及评价................. 20
3.2 国外住房租金管制的法律制度 .................. 20
3.1.1 美国住房租金管制法律制度............................. 20
3.1.2 德国住房租金管制法律制度............................. 23
4 我国住房租金管制法律制度的构建.................... 30
4.1 住房租金管制的模式选择 ............................ 30
4.1.1 不宜以私法修改为中心管制住房租金..................... 30
4.1.2 建立以《住房租赁法》为核心的租金管制模式............. 31
结 语........................ 41
4 我国住房租金管制法律制度的构建
4.1 住房租金管制的模式选择
4.1.1 不宜以私法修改为中心管制住房租金
法律论文参考
从域外立法经验看，租金管制的立法有公法与私法两种模式。具体而言，就是通过民法对住房租赁合同的限制以规制租金水平或者通过行政力量直接干预租金，但从我国现阶段立法状况及租金管制制度目的角度，不宜以合同控制作为租金管制制度的构建核心。
首先，租金管制是为了抑制在某一时期、某一区域内的住房租金异常上涨，也即管制针对的并非特定住房，而是区域内所有符合条件的住房。民法的合同控制只能约束某一具体合同履行标的租金的变动，不能实现具有一定普遍性的约束。其次，民法的合同约束力较弱，《商品房屋租赁管理办法》很早就试图通过合同控制限制出租人提高租金，第9条第2款规定当事人约定租金变动规则后出租人不能在合同期限内单方面提高租金，但实际作用并不明显，核心原因是住房租赁市场的供给现状、信息偏在等原因造成出租人与承租人间议价能力的巨大差异。同时，我国住房租赁过程中依赖于非正式的惯例交易大大削弱了此类法律的约束力，96承租人在出租人的涨租通知前难有反抗能力。而租金管制体现出制度宗旨的明显的倾斜保护倾向以及执行时体现的强行性特点与民法差别很大。再次，租金管制是对当事人合意的直接干涉，它既与合同自由原则相悖，又与目前对合同自由原则限制的主要类型不符，97如果贸然将管制规则写入民法典中，则需要法典系统性的调整以维护法典的逻辑严密性，这是一项麻烦的工程。最后，《民法典》在2021年实施生效，距今仅1年时间。租金管制对住房租赁市场规制虽然是个重要问题，但对于整个民法典所涉调整对象来看却是个小问题，而为适应租金管制在整个民法典中的地位所做的系统性调整却可能是个大问题。在这么短的时间内就修改民法典，不利于法律的稳定性与权威性。
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结语
租金管制是一项对市场干预程度高、对租金异常问题规制效果快的制度，其适用应当谨慎，因此其制度构建也应当相当谨慎。本文从住房租赁市场的供需现实、适足住房权的实现以及国家在住房租赁市场调控的角度论证了在我国实行租金管制的必要性，又从宪法层面、政策导向层面以及立法实践层面讨论了该制度构建的可行性。通过对国外租金管制典型国家美国与德国的制度考察与借鉴，构建起我国以《住房租赁法》为核心的租金管制制度。我国的租金管制制度应当明确制度的适用范围限制、实体规则的具体内容、程序规则的规范保障以及相应制度的配套完善。租金管制的适用范围应当以我国经济发展的地域性差异及人口分布差异为基础，结合地方的住房市场供需现状及租金水平现状予以识别。实体规则与程序规则是管制租金的核心内容，具体应当赋予公开租金以参考租金对基础租金的限制效力，根据一定的程序规则建立起完善的参考租金制度。针对租金调整的类型分为一般性调整与特殊性调整，构建起以承租人利益为核心，兼顾出租人利益的租金调整规则。配套制度的构建与实施是租金管制能够稳定租金并保障住房市场及承租人利益不因此遭受巨大损失的必要条件。以租赁公共服务平台为基础构建的信息共享与服务机制能为租赁登记备案提供更便捷的途径，限制解约 与可居住性默示担保则保证承租人的居住条件不会因租金管制而下降。
参考文献（略）