本文是一篇经济论文，本文将土地供给约束政策的实施看做准自然实验，以建设用地配置偏向程度作为政策处理组和控制组的筛选依据，通过比对处理组和控制组以及政策实施前后两个维度，客观真实地反映建设用地配置偏向对城市规模结构的影响。
第1章绪论
1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
城市体系的规模结构实质上是城镇化进程中最为重要的一类空间经济现象，很大程度上反映了一个国家城镇化发展的模式和战略。在过去40年中国城镇化过程中，城镇用23%的国土面积容纳64%的人口，中国城镇化取得举世瞩目的成就。2010-2020年，城镇人口增幅35.52%，城镇化率由49.68%提高到63.89%，正处在城镇化快速推进并向成熟阶段过渡的关键时期。这意味着过去这段时间，我国人口空间集疏过程非常活跃，同时也必然伴随城市体系规模结构的重构。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出优化城市规模结构，构建大中小城市协调发展格局的战略任务。从国家政策导向来看，强调的便是城市人口分布的调整和优化，意图推进不同规模城市均衡发展。而现实却出现了大城市和中小城市两极分化倾向，人口向上流动特征明显，城市规模结构愈发集中化。虽然人口规模均衡增长一直是我国社会经济发展重要的价值追求，但是这种原则性意见难以成为约束性法条或规范性标准来实际控制城市人口规模。那么，未来中国将会走出一条怎样的大中小城市协调发展的特色新型城镇化道路，优化城市规模结构是推进其建设的重要内容之一。
事实上，我国中央政府从1978年以来就陆续提出“控制大城市人口规模”，促进中小城市发展的城镇化发展方针，并延续至今。然而，大城市的规模真的能控制住吗？答案是否定的。虽有户籍制度的限制，但人口依然表现出向少数大城市集聚的特点，城市规模结构中大城市的数量和人口比重都是高于中小城市的。2010-2020年间人口增量前10名城市有深圳、西安、广州、郑州、成都、武汉、苏州、北京、重庆、上海。深圳增长了70%，西安52%，广州47%，与此同时，全国平均增长水平只有5.38%。由此可以看出，大城市尤其是特大城市对人口的吸引力仍有不断强化的倾向，城市规模增长不平衡这一现象在我国一直存在并有持续增强趋势。
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1.2文献综述
1.2.1地方政府建设用地配置行为研究
改革开放以来中国创造了举世瞩目的经济奇迹。然而实际上，在创造“增长奇迹”之初，中国并不具备传统理论所给出的在自然资源禀赋、物质和人力资本积累、技术创新等方面的支撑增长的条件（周黎安，2007）①。那么，中国奇迹之源到底在哪里？一个普遍接受的分析是中国地方政府具有显著不同于其他国家的促进增长的特征，其对城市建设用地的配置就是推动奇迹创造的最重要工具（刘守英等，2022）①。事实上，中国地方政府在对建设用地配置上都不谋而合同的采取了宽量配置工业用地、限制配置居住用地的偏向策略。该现象已经引起了我国学者的关注，诸多研究主要是关注这种策略产生的制度成因，典型事实以及影响效应方面。
1.2.1.1偏向行为的缘由分析
中国地方政府对建设用地的配置行为模式从诞生到形成，并没有一个完整的设计，但是却在全国范围内十分默契的达成了一致，即偏向配置工业用地、挤压居地用地。那么，为什么各地政府会不谋而合的采取这种配置策略呢？学者们对这种配置偏向行为的缘由阐释主要集中于两个方面：财政激励和晋升激励。
一些研究将地方政府的这种行为归结为中国现行的财政分权体制，强调建设用地出让对地方财政缺口的弥补作用。指出在1994年分税制后，中央共享了地方的主要税收收入，但是在财政支出责任划分上，地方的支出责任不减反增，事权与财权的不对等使得地方政府面临着较大的财政压力，由此激发了地方政府借助预算外完全归地方支配的土地出让金来补充财政的动机（周业安和章泉，2008②；孙秀林和周飞舟，2013③）。2000-2015年全国土地出让收入年均增长率为40%，土地出让金占财政收入的比重平均高达50%，2010年达到峰值的70%（郭克莎和黄彦彦，2018）④。可见土地出让收入已成为地方政府补充财政的重要工具，“土地财政”依赖现象逐渐突出。卢洪友等（2011）等基于2005-2007年中国地市一级经验数据实证土地财政可以减小缺地区真实财政缺口，有效促进了地区公共品供给水平提高，缓解了“财权事权不匹配”的制度结果，是地方政府的“无奈之举”⑤。
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第2章概念界定与基础理论
2.1概念界定
2.1.1地方政府
“地方政府”一词并不陌生，是相对于中央政府的一个概念，指特定地方内具有自我治理能力的政权团体。在我国存在多级地方政府，是国家各级权利机关的执行机关，同时也是地方分权的体现。国务院授权县级以上地方政府代为行使城市土地出让等相应权利，市、县级人民政府成为建设用地供给的主体。但值得注意的是，尽管县级政府拥有独立行使土地出让的权利，但在供地类型及规模比例方面，仍需遵循市级政府国土空间总体规划的安排。也就是说，市级政府在建设用地配置方面具有更大的决策权。并且，在数据获取方面，市级要比县级层面数据更加齐全准确。因此，本文将“地方政府”界定为“地级市人民政府”。
2.1.2建设用地和建设用地配置偏向
根据我国土地管制制度，建设用地分为城市建设用地和农村建设用地。本文旨在分析地级市人民政府的建设用地供应行为，因此论文所提及的“建设用地”皆为“城市建设用地”。根据我国最早被法律承认的建设用地用途管制法规是《中华人民共和国城市规划法》及其配套标准《城市用地分类与规划建设用地标准》。该标准中将建设用地划分为8个一级地类：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地。这些建设用地可以分为公益性和经营性用地两大类，其中与地方政府财政、政治激励相关系的主要指经营性居住、商服和工业仓储用地，与本文研究人口规模更贴合的建设用地主要为居住和工业仓储用地。
建设用地配置包括两级层面：一级配置体现为中央政府对地方政府的新增建设用地总量的调控权利，体现中央对土地使用的约束意愿；二级配置则具体为地方政府把从上级获得的建设用地根据市场需求进行先规划用途再土地出让的过程，城市主导的这个过程往往决定了土地价值，更多体现地方政府对土地的经营发展意愿。本文研究的就是在这个二级配置过程中，地方政府基于土地制度赋予的建设用地一级市场垄断出让权，在建设用地配置上会对不同用途土地采取不同出让面积比例的配置策略，最明显的就是宽量供应工业用地，同时限制供应居住用地。工业与居住用地的比值在国际上通用标准一般是1:2（范剑勇等，2015）①，本文将地方这一比值大于1:2的称之为地方政府对工业用地的偏向配置。本文内容就是建立在地方政府偏向工业、限制居住用地的配置行为之上，研究其对城市规模结构的影响。
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2.2地方政府行为基础理论
2.2.1财政分权理论
Oates（1972）在其著作《An Essay on Fiscal Federalism》中首次提出财政分权理论，弥补了新古典经济学无法解释地方政府存在的合理性和必要性。该理论核心观点是分权定理，中央政府和地方政府通过税收分配确定彼此的权利，中央政府对全部人口无差别分配公共品，忽略了个人的不同偏好，导致公共品供给效率低下。因此提出政府间需要根据职能垂直分工，中央政府负责经济稳定职能和收入再分配职能，地方政府应对资源配置承担起主要职能。分权治理下，地方政府提供的公共品都是按照辖区内居民偏好供应的，个人可以通过“用脚投票”机制来选择居住地，表达对一个辖区公共品供给的偏好识别机制的满意度，以此能有效地显示地方公共品的供给效率，促进地方政府之间竞争。财政分权定律得出了财政分权机制下公共品分级供给制度更利于增加社会福利，并很好的解释了地方政府存在的合理性。
第二代财政分权理论的兴起是源于研究者们注意到政府同样遵循经济理性人动机规律，更倾向于追求自身利益最大化，而非社会福利最大化，这并不是第一代财政分权的理论主张（Montinola,1995）①。政府是一个垄断机构，如果不控制其这种自利行为，那么政府会不断的增加对社会经济资源的攫取。解决这一困境的办法，就是不再假设政府是均质化的，而是允许政府以理性经济主体参与市场，在政府内部进行分权管理，创造一种类似市场预算约束的机制。在第一代财政分权理论基础上，经济学家们（Weingast,1995②；Qian and Roland,1998③）将机制设计与激励相容理论嵌入其中，以维护市场效率为核心建立了“市场保护型”的第二代财政分权理论。其核心要义是中央政府与地方政府各尽其责，地方政府承担发展本地经济的主要责任，但也要受到必要约束，共同维护资本市场稳定运行，从而实现交易多方的各自利益最大化。其核心旨在说明有为政府和有效市场的互动关系，认为市场的高效运行需要政府积极协作，同时政府行为也要受到必要约束。在政府治理体系中需要引入激励机制，以保证政府在履职过程中能够维护市场效率。在中央、地方和市场共同推进中，支持不同交易主体利益最大化，进而整体上实现社会福利的最大化。
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第3章 建设用地配置偏向与中国城市规模结构的演变特征 ............ 55
3.1 城市建设用地配置偏向的特征性事实 .......................... 55
3.1.1 建设用地配置的供应偏向特征 ....................... 55
3.1.2 建设用地配置的存量偏向特征 ......................... 62
第4章 建设用地配置偏向影响城市规模结构的理论分析 ................ 81
4.1 地方政府建设用地配置偏向的制度背景 .................................... 81
4.1.1 土地所有制度和出让制度 ........................... 81
4.1.2 建设用地指标分配制度 ...........................81
第5章 建设用地配置偏向对城市规模结构影响的实证分析 .......... 103
5.1 研究设计 ..................................... 103
5.1.1 基准模型设定 ............................. 103
5.1.2 变量选取 ...................................... 103
第7章土地供给约束政策对城市规模结构的效应分析
7.1研究设计
7.1.1策略识别与模型设定
自2001年工业用地市场化改革之后，中央政府利用土地资源作为政策工具推动我国工业化和城镇化，为中国创造经济奇迹打下重要基础，但同时也伴随着土地资源的不节约集约利用。为保护粮食安全和生态安全，国务院在2004年发布了当时关于土地管理的最全面、最明确、规格最高的一份文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，进行了收紧土地供给数量的政策调整，以应对现实中存在的土地利用效率低下、发展模式粗放等问题。这也是我国土地资源供给由粗放供给向集约供给转变的重要转折点。之后几年国家相继出台政策，也都是贯彻执行这一最最严格土地供给约束要求。也就意味着，在众多关于限制土地供给总量的政策中，2004年这一约束政策对地方建设用地供给的约束性最强，也是开始影响城市内部建设用地配置结构偏向原因的最重要政策。
本章以“严格土地管理”规定的实施为切入点，利用双重差分模型考察地方政府建设用地偏向程度的加强对城市规模结构的影响效应。该《决定》是由国务院颁布的行政法规，其制定、审议和最后落地实施都有着极为严格和复杂的过程。地方政府无法干预这一全国性行政法规的制定和实施，因此对地方政府而言，该约束政策的颁布实施属于外生性事件，可以将其看做是准自然实验。但是，如果仅比较这一行政法规实施前后城市规模结构的变化程度，无法准确将其原因解释为是由政策实施带来的影响，原因在于还可能存在其他影响城市规模结构变化的因素。基于此，需构造受政策影响的处理组和不受政策影响的对照组，建立基于双重比对的双重差分法识别“严格土地管理”规定的实施与城市规模结构间的关系，以此识别该政策实施产生的效果。
经济论文参考
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第8章研究结论与政策建议
8.1主要结论
本文试图通过抓住中国地方政府偏向工业用地配置的这一特征，来回答如上提出的问题。通过本文的研究发现，地方政府通过偏向配置工业用地，促进产业集聚和提高公共服务水平，二者的合力大于房价作为高生活成本对人口的排斥力，从而放大了地区吸引人口流入的集聚力，抵消了大城市高房价带来的分散力，是促进城市规模结构集中化发展的重要力量。
第一，地方政府在建设用地指标分配上偏向工业用地，越是大城市对工业用地的偏向程度越高。
研究发现，在城市建设用地总量受约束的条件下，地方政府干预建设用地供应结构时，工业用地的供应量更高，居住用地的供应量则偏低。国际通用的工业用地与居住用地比值一般是0.5，我国建设用地供应数据显示的这一比值却已达到1.5，可以直观感受到地方政府对工业用地供应的偏好程度。宽量供应工业用地，限制供应居住用地的供地策略实施多年后，全国存量土地也已经表现出向工业用地偏向的事实。存量土地在2020年有17%的城市工业用地超过居住用地面积的1倍，这些城市比较分散，主要集中在上海周边，辽宁葫芦岛港口周边、广州周边城市，并且仍有68%的城市这一比值都高于国际通用比例。虽然在时间序列上，建设用地配置偏向程度在国家“控制工业用地，增加居住用地”的政策下总体上减弱，但是在同一年的不用层级城市上还是表现为越是大城市，偏向程度越大。
第二，中国大城市是城镇化的主力军，城市规模结构集中化趋势明显。
人们用脚投票在不同城市之间进行选择，选择的结果是，中国不同等级城市数量都发生了巨大变化，大城市和超特大城市人口加速集聚，中小城市人口持续流出，大城市和超特大城市在城市规模结构中所占比重进一步增加，大城市的城市数量增幅最大，而中小城市比重降低。其次，我国城市规模变动的马尔科夫转移矩阵结果显示，我国存在沿着规模等级梯度逐步升级的城市发展路径，结果使得大中城市的成长性更好，发育成为中间序位和高次位的城市，逐渐形成我国城市规模结构向上集中发展的特征。用Zif定律对统计数据进行检验，发现自2010后，中国城市规模结构一改长期的分散化趋势，正走向以大城市为主导的集中化发展道路，我国城市规模结构呈现典型的“菱形结构”。另外，超特大城市还呈现出相对位序-规模的理想规模偏离度比较大的情况，也就是超特大城市不够大的问题，尤其是900万以上的城市，未来仍有较大的扩张空间。这也让我们意识到，城市的极限不是天然给定的，而是取决于有多少人愿意承受高房价而居住在大城市。
参考文献（略）