本文是一篇法学论文，笔者认为政府购买养老服务是应对人口老龄化的有效举措。通过前文的分析，目前我国各级政府都在大力推行购买养老服务实践，也取得了积极的实践成果。
二、政府购买养老服务概述
（一）政府购买养老服务概念
1.政府购买养老服务
政府购买服务是指政府从预算中拿出经费，直接拨款资助提供公共服务的社会组织发展，或者向社会组织公开招标购买社会服务6。通过政府购买所提供的产品或服务一般都具有公共产品属性，如路灯和马路。养老服务是指当公民年龄不断增大，生理机能逐渐衰退，出现日常自理能力障碍，从而对他人产生依赖需求，需要他人提供物质上和精神上的帮助与照护的服务，是一种全方位的照料服务。根据我国宪法规定，当公民年老时，有从国家获得物质帮助权，在经济快速发展、社会财富大量积累后，国家也应保障老年人获得社会养老服务的权利，这份保障是具有宪法上正当性的7。因此，它也是一种公共服务，是对宪法、社会公正与公共利益的回应，是人口老龄化加深的产物。
政府购买养老服务是充分运用市场化手段，将政府购买理念运用在养老服务领域，大致通过政府决定购买、社会接受委托、进行市场运作、强化合同管理、开展绩效评估等流程来实现对养老服务的购买和供给8。简单说来，就是通过政府花钱购买、社会组织提供、老年人享受养老服务，以往政府通过直接生产来提供养老服务，但如今转变思路，选择充分发挥市场化运作机制，按照法律规定的相应程序与方式实施购买行为，政府变成购买者，并根据合同约定支付购买费用，通过供给形式的改变以及角色的转变，既实现政府财政效力的最大化，又能够更好地满足多元养老服务需求。
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（二）政府购买养老服务的理论学说
1.多中心治理理论
随着新经济时代出现，社会变得高度联系，20世纪70年代以来，世界各国通过重塑政府职能，以市场发展为导向，建立竞争机制等方式，掀起了一场“治理革命”。从实质上来讲，多中心治理涵盖政府、社会组织、公民个人等多个治理中心11，形成了交叉纵横的多元合作治理网络，它由原来线性、单方向的流动运转治理演变而来。在这一全新的治理格局下，政府和社会集合了多种社会力量，共同提供养老服务，以此来保障满足社会多元化的养老服务需求，各主体所扮演的角色互换变更。传统上，政府充当养老服务“生产者”角色，如今却分离出来，通过提供资金和监管服务，成为决策者、授权者、监管者。作为另一极治理主体的社会组织，充分利用其发展优势生产和提供养老服务，并积极供给满足政府和社会需要，最终形成多元合作、多方供给的格局，这完全契合多中心治理理论12。
2.福利多元主义
1978年，福利多元主义的概念首次被提出，福利多元主义强调社会福利并不仅仅通过国家单独、一元化供给，而要注重发展非政府力量对政府供给的补充，形成混合制与多主体化供给模式。在福利多元主义语境下，政府通过与社会组织签订购买合同形式，建立一个“养老服务福利市场”，充分发挥市场经济所具有的竞争激烈特性，促使社会组织提升养老服务产品的质量和效用，这样老年人便能用较低的价格，通过购买享受到更高质量的服务，获取更多自由选择的空间。当然，在由社会组织承接提供养老服务时，并不代表政府可以抛弃自身责任，而是通过角色转变，利用财政资金、财政补助、政策支持等多种方式，从单独直接生产和供给，转为间接购买和供给。
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三、我国政府购买养老服务的现状
（一）政府购买养老服务的实践现状
1.政府购买养老服务形式多样
（1）购买模式
我国当前的养老服务类型主要有机构养老、社区养老、居家养老和家庭式养老。家庭式养老是我国最典型和最传统的养老方式，由家庭成员为老年人提供照料，然而伴随现代化建设推进，人口老龄化、家庭小型化、原子化等情形出现，家庭式养老服务的供应与需求之间的矛盾不断加大。居家养老服务主要是指家庭、社区或政府定期安排护理员为在家生活老人提供的间歇性社会化生理或心理服务。社区养老服务主要是由社区人员根据老年人的各类需求，安排相应的照料，服务地域局限在社区内。机构养老服务是指老年人在养老机构内享受养老服务，这些机构由政府或社会组织建设，包括敬老院、老年公寓、托老所等，原来主要是支持城镇和农村的弱势老年人养老，但目前随着国力逐渐增强，其服务逐渐扩展到有养老服务需要的一般老年人，实现公众化。
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（二）我国政府购买养老服务的法律现状
1.政府购买养老服务在相关法律中的规定
首先，我国《宪法》规定我国公民在年老、生病以及失去劳动能力时，“有从国家和社会获得物质帮助的权利”22。由此可以看出，提供基本养老服务是国家政府需要承担的宪法义务，在这一法律关系中，义务主体是国家，老年公民则是权利主体。其次，《政府采购法》明确政府在实施采购活动中，可以采购各类“服务”。此处的“服务”是指除商品和工程项目以外的其他需要作为政府购买的对象，但并未明确养老服务是否包含在“服务”之内。《政府采购法实施条例》则直接将养老服务列为政府购买范围。最后，《老年人权益保障法》2012年修正本的第3条规定国家需要保障老年人合法社会权益，当面临困境时，老年公民有从国家和社会获得物质帮助的权利，共同参与社会发展，共享发展成果，并将“社会服务”设为专门章节，大力鼓励和支持社会机构发挥自身优势，积极生产和提供各类养老服务，最终建成家庭、社区、机构相互联动、相互补充、相互推进的养老服务体系。该法2015年修订本增设了第43条第2款，明确了设立经营性养老机构的登记部门和申请许可的部门，并明确养老机构只有在登记之后才可以开展服务活动，用法律保障养老机构的登记设立。
2.涉及政府购买养老服务的法律制定情况
除以上所列举的经由全国人大及其常委会制定的基本法律外，作者通过在北大法宝数据库梳理了涉及养老服务的相关法律文件，并引用了该数据库对法律文件的分类。在北大法宝数据库中以标题中有关键词“养老服务”查询得知，截至2023年3月8日，全国共有养老服务相关中央层面法规189部，其中行政法规9部、部门规章180部；地方层面法规3290部，其中地方性法规74部、政府规章9部、行政规范性文件1440件、司法文件2件、工作文件1747件、行政许可批复22个。数量如此多的养老服务相关法规，足以见得中央及地方政府对养老服务工作的重视。通过对制定机关分类分析，中国各省、自治区、直辖市均制定了一定数量养老服务相关法规文件，最少的海南省有33件，最多的浙江省有242件，虽然各省制定数量有不同，但仍可证明全国各地都对养老工作十分重视，正在全面推进该项工作，以此积极应对我国老龄化现状。
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三、我国政府购买养老服务的现状................................7
（一）政府购买养老服务的实践现状......................................7
1.政府购买养老服务形式多样........................................7
2.政府购买养老服务政策依赖性.....................................10
四、我国政府购买养老服务的法律规制问题.......................14
（一）缺少专门法律............................14
（二）法律位阶不高.............................15
（三）法律调整范围比较宽泛.......................16
五、完善我国政府购买养老服务法律规制的对策...................21
（一）加强立法工作................................21
1.制定专门法律............................21
2.完善地方综合配套法规.............................22
五、完善我国政府购买养老服务法律规制的对策
（一）加强立法工作
1.制定专门法律
目前来看，我国在政府购买养老服务领域并没有一部法律发挥统一的规范作用，主要依靠各类政策进行规范。但如今，随着老龄化现象的严重，各级政府意识到养老服务已超出家庭视域而上升为了一种社会服务，国家的社会福利制度必须作出规范性安排34。将已经成熟的政策上升为法律规定，是加强对政府购买行为法律规制的最佳安排。制定专门法律需要满足政府、老年人、承接主体等多方主体的合法利益诉求，从政府角度看，该法律需要保障我国养老服务政策的有效运行，通过法律从实体和程序上保障政策的合法性，防止政策决策及实施的随意性35；从老年人角度看，该法律应该将保障老年人合法权益，优化提升养老服务质量摆在首位；从承接主体角度看，该法律应该为其营造公平、公正、透明的发展环境，用法治保障其投资预期，促进其事业发展。
针对是否需要制定专门法律，有三种常见观点。一是部分学者呼吁制定《政府购买养老服务促进条例》《政府购买养老服务管理办法》《养老服务促进法》等法律法规，制定专门法律进行规制。二是现阶段进行单独立法概率低。当前广泛适用的《政府购买服务管理办法》是财政部制定的部门规章，国务院并未制定行政法规，“政府购买养老服务”是“政府购买服务”的一个子项目领域，在此背景下，让国家制定法律或行政法规来专门规制政府购买养老服务的概率非常低。三是部分学者认为当前并无必要进行专门立法，只需要完善以《政府采购法》为主导的法律规范体系，理由是政府购买公共服务与政府采购使用同样来源的法律术语、同样结构的法律关系、非常相似的运作方式，并没有单独立法的必要性，而且如果单独立法的话，还可能会割裂同政府采购间关系。
法学论文参考
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结语
政府购买养老服务是应对人口老龄化的有效举措。通过前文的分析，目前我国各级政府都在大力推行购买养老服务实践，也取得了积极的实践成果。但同时也仍存在主要依靠公共政策驱动，法律规范不足的问题。目前，我国并未制定专门法律来规制政府购买养老服务，多是以法律位阶较低的行政规范性文件作为主要规范手段。整体上对购买标准、政府权责、购买程序等重要内容规定比较宽泛。政府购买养老服务合同普遍存在合同性质不够确定、买卖双方合意度不高、合同权利义务关系不够明晰等现象。本文基于以上分析，对完善我国政府购买养老服务法律规范提出了相关的建议。首先，要将政策上升为法律。在国家层面上可直接制定政府购买养老服务条例或管理办法，以弥补专门法律缺失问题，也可在《老年人权益保护法》《政府采购法》等相关法律修订时，作补充性法律规定。在地方层面上则建议完善涵盖地方性法规规章、政府工作指南、行业服务标准规范等综合配套法规体系，使得体系性推进政府购买成为可能。其次，建议加强对政府购买养老服务的行政合法性审查工作，并按类别明确审查范围和审查内容，强化法制统一。再次，通过明确购买标准、厘清政府职责、规范购买程序等方法，来解决法律调整范围比较宽泛的问题。最后，在微观层面上提出可制定政府购买养老服务的合同示范文本，以应对情势变更下的利益纠纷，并建议按照双阶理论分阶段设定合同条款，最终形成完整的合同文本。
参考文献（略）