1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
我们的社会经历了三个阶段：农业社会、工业社会、后工业社会。“文化”是一个丰富多彩的谱系[1]，复杂且包罗万象，在不同的社会范畴有不同的内涵和表达形式，行政文化是以一定的社会文化和行政活动为基础的。农业社会是以农业生产为主导经济的社会，人们思想观念陈旧、迷信，家长制为社会管理原则，人治为政治系统运转的基本方式，统治与服从为行政文化理念。工业社会是以工业生产为经济主导成分的社会，人的思想观念充分更新，提倡法治，社会民主化程度提高，管理为行政文化理念。而当前，又一次深刻的社会变革发生了，人类试图走出工业社会，走向后工业社会。早在 20 世纪中期，丹尼尔·贝尔定义了后工业社会，他还坚信，人类“社会已经从产品生产的阶段过渡到了服务性社会的阶段”[2]，由此，学者们开始了对后工业社会的研究。在全球化、后工业化的背景下，政治环境也将变得更加复杂和高度不确定性，工业社会的治理模式以及社会运作方式已经不适用于后工业社会[3]，社会治理体系逐步由工业社会的“管理行政”转变为“服务行政”，行政的运行模式、行政主体的行为方式等都需要打破常规管理的束缚，得到创造性的重塑。
“我们对管理型政府会形成更为深刻的认识，会更加自觉地走上告别管理型政府的道路，会更多地在人类后工业化的时代探究服务型政府的建设”[4]，其实，早在十七大，党和政府就决定立足服务型政府建设，以及构建相适应的行政文化都是我国面临的挑战。“一国的行政体系，首先是一个行政文化体系，正是行政文化的不同，才决定了这个国家的行政体系是具有自己特色的行政体系”[5]，中国当前的行政文化也经历着管理到服务的过渡，表现为一个“复杂的矛盾体”[6]。行政人员受到廉洁、服务的理念指引，同时又受到封闭保守、“官本位”思想的压制，使行政缺乏活力、抑制了社会的发展。后工业社会复杂、多变，社会价值多元混杂，使行政人员产生困惑，受到现实利益的诱惑，促使行政人员做出与价值观、理念不符的行为选择，或行而不知，或知而不行，或知行相悖。
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1.2.1 国内研究现状
第一，关于行政文化的研究。
我国是一个历史悠久的民族，文化经历了历史的积淀与发展。我国的行政文化理论，吸收了传统的、西方的研究成果。通过查找，从 2000 年到 2017 年，在知网上就可搜到两三万条以“行政文化”为主题的文献资料，学者们的研究主要集中在：行政文化的概念与特征；功能、作用与影响；构建及创新等。
首先，行政文化的概念界定。在广义层面上，行政文化被定义为“由国家行政组织的物质设施、制度规范和行政人员所应共同具有的思想、价值观念、思维模式、心理状态、行为标准和生活方式等，整合而成的一种独特的文化模式”[14]；从一般的中层含义来说，行政文化是指对行政管理活动过程产生影响行政行为的各种行政思想、理念、价值观、态度、规范等；从狭义上看，张金鉴给出了更加具体的定义“政府官吏或公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念”[15]，这里涉及的概念不仅体现了行政文化对体制内成员的影响，
还强调了应被公务员所信守，成为共同的价值理念，具体到个人的生活方式等，形成一个公共氛围。所以，其作为公共行政的“软件”，是治理体系和行政行为的深层结构，是一种行动理念。
其次，行政文化的分类。学者有不同的划分标准，竺乾威从时间上把行政文化分为传统行政文化和时代行政文化，“传统行政文化是从历史上延续下来的文化，时代行政文化则是反映当前时代发展的文化，传统文化仍然会在新时代发生经常地、潜移默化地影响”[16]；最新的分类是许耀桐在第二届行政文化论坛上发布的《行政文化的研究分类》的文章，根据其产生影响的领域整理了十种行政文化，包括“行政价值、行政改革、行政法治、行政廉洁、行政组织、行政科技、行政艺术、行政教育、行政历史、行政国际文化”[17]；最具有概括性和总结性的分类是洪威雷与芦文龙的，根据行政文化内容将行政文化划分为“行政精神文化、行政制度文化、行政物质文化以及行政行为文化”[18]，通过对分类的总结，有助于学者明晰应该对行政文化从哪些方面进行建设与研究。
最后，行政文化功能。费阳升指出，行政文化具有更新、改造、模块化、激励、衍射、聚合、约束和导向等功能[19]，促进行政成员发自内心的认同，文化理论的坚定，才能达到政治上的坚定；黄学贤对行政文化的功能研究更为具体和全面，分为三类功能：“控制功能、聚合功能、运作功能”[20]。控制功能体现在能够指向被行政群体共同遵守的价值观、理论思想，并控制组织的整体思想不偏离正确的轨道，提出组织所应该达到的职责目标，并规范行政人员的行为；聚合功能体现在有了共同奋斗的目标以及共同遵守的理念、规范，促进成员有较高的归属感、群体凝聚力加强；运作功能体现在行政文化对时代的不断适应，向更适合组织发展的方向变革、更新，甚至推动社会的变革。所以，行政文化不仅对政府组织形式、行政行为产生影响，更会对行政观念及行政风气产生影响。行政文化作为整个行政组织人文精神的长期积累，通过识别普遍存在的、正确的行政理念、行政价值观等来激发公务员的归属感、责任感与认同感。
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2 相关概念界定和基础理论阐释
2.1 相关概念界定
2.1.1 基层公务员
2.2.1 行政文化理论
理论的形成是经过对众多事物的短期或者长期的实践观察和大脑思维的总结，会形成一组简化的模型，提高人们对关键性的、本质的事物演变过程进行清晰的理解。行政文化理论的逐渐成熟不是一蹴而就的，其形成和发展并非一个短期的过程，而是受到多学科的渗透和影响，在不断的理论与实践探讨中逐渐形成的。行政文化最重要的本质不仅在于要关注行政人员在管理中的作用是否得到发挥，而且更关注如何提高他们的整体素质，其适应性不仅注重将行政文化从静态转为动态适应当今的变化，更重要的是预测与把握未来。行政文化理论继承了管理科学史上各种派系管理理论的非凡成就，在新的历史条件下改变和重建了传统的管理理论，是管理思想史上的一次革命，行政文化理论的提升已经发展到了最高水平，已经成为一种最新的行政管理理论。
3 基层公务员知行偏差的现状及问题................................24最后，行政文化功能。费阳升指出，行政文化具有更新、改造、模块化、激励、衍射、聚合、约束和导向等功能[19]，促进行政成员发自内心的认同，文化理论的坚定，才能达到政治上的坚定；黄学贤对行政文化的功能研究更为具体和全面，分为三类功能：“控制功能、聚合功能、运作功能”[20]。控制功能体现在能够指向被行政群体共同遵守的价值观、理论思想，并控制组织的整体思想不偏离正确的轨道，提出组织所应该达到的职责目标，并规范行政人员的行为；聚合功能体现在有了共同奋斗的目标以及共同遵守的理念、规范，促进成员有较高的归属感、群体凝聚力加强；运作功能体现在行政文化对时代的不断适应，向更适合组织发展的方向变革、更新，甚至推动社会的变革。所以，行政文化不仅对政府组织形式、行政行为产生影响，更会对行政观念及行政风气产生影响。行政文化作为整个行政组织人文精神的长期积累，通过识别普遍存在的、正确的行政理念、行政价值观等来激发公务员的归属感、责任感与认同感。
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2 相关概念界定和基础理论阐释
2.1 相关概念界定
2.1.1 基层公务员
“公务员”起源于西方的“civil servant”或“civil service”，如今，许多国家都效仿英国、美国等其他国家，建立适合其国家的公务员制度。“公务员”是行使国家权力和执行公务的人，我国对其制度的规范以及定义的规定逐渐变得科学合理。2005 年，《中华人民共和国公务员法》首次颁布，为了与时俱进的适应新时代的发展要求，在 2018 年 12 月进行了第七次修订，将于 2019 年 6 月施行。但是对于公务员范围的界定，仍然沿用以前的定义“本法所称公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”[53]。
但是目前，我国尚未对“基层公务员”的概念和范围明文规定，不同的研究学者出于不同的研究目的，对其概念和范围进行了界定。西方的街头官僚理论，对街头官僚的定义也被引用到对基层公务员的概念界定。李普斯基认为“街头官僚是指基层的也是最前线的政府工作人员，是政府雇员直接和公民打交道的公务员”[54]，他们是处于政策执行的末梢环节，位于行政系统金字塔体系的最底层，掌握一定自由裁量权的公务人员，类似于我国的基层公务员。基层公务员人数很多，规模很大，是国家公务员的主体，是人民的公仆。
但是目前，我国尚未对“基层公务员”的概念和范围明文规定，不同的研究学者出于不同的研究目的，对其概念和范围进行了界定。西方的街头官僚理论，对街头官僚的定义也被引用到对基层公务员的概念界定。李普斯基认为“街头官僚是指基层的也是最前线的政府工作人员，是政府雇员直接和公民打交道的公务员”[54]，他们是处于政策执行的末梢环节，位于行政系统金字塔体系的最底层，掌握一定自由裁量权的公务人员，类似于我国的基层公务员。基层公务员人数很多，规模很大，是国家公务员的主体，是人民的公仆。
基层公务员不同于其他层级的公务员，基层公务员知行偏差具有突出特点：一是易发生性。基层位于政府治理、改革的终端，各项体制不完善、不成熟，基层工作人员更容易出现问题；二是影响范围大。中央和省市级公务员在国家政治生活中扮演着国家战略、方针、政策的制定者、传输者、监督者的角色，基层公务员是国家的执政基础，直接管理具体的社会经济事务。不仅人数需求量大，在职人员远远超出其他层级公务员，而且直接面对基层和群众，他们是否廉洁、运转协调、行为规范、有效服务，关系到地方经济和社会的发展，关系到党和政府在人民群众中的形象。如果基层公务员出现知行偏差会波及大量的公务员，破坏政治氛围及党的公信力；三是可控性差。与其他层级公务员相比，基层距离党中央较远，目前存在的党政二元管理体制，以及垂直领导模式，中央和上级对基层的监督鞭长莫及，难以实时督查而扩大危害性。
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2.2 基础理论阐释...........................
2.2.1 行政文化理论
理论的形成是经过对众多事物的短期或者长期的实践观察和大脑思维的总结，会形成一组简化的模型，提高人们对关键性的、本质的事物演变过程进行清晰的理解。行政文化理论的逐渐成熟不是一蹴而就的，其形成和发展并非一个短期的过程，而是受到多学科的渗透和影响，在不断的理论与实践探讨中逐渐形成的。行政文化最重要的本质不仅在于要关注行政人员在管理中的作用是否得到发挥，而且更关注如何提高他们的整体素质，其适应性不仅注重将行政文化从静态转为动态适应当今的变化，更重要的是预测与把握未来。行政文化理论继承了管理科学史上各种派系管理理论的非凡成就，在新的历史条件下改变和重建了传统的管理理论，是管理思想史上的一次革命，行政文化理论的提升已经发展到了最高水平，已经成为一种最新的行政管理理论。
建国 70 周年，改革开放 41 年的中国，拥有超大规模的行政，使中国政府的行政文化不断再生整合、发展创新。改革开放之前，政府的行政文化是一种集权、保守的展现，改革开放之后，更加注重分权、服务，并真正开始强调以生产力的发展、人民生活美好发展和强国建设作为判断行政文化是否符合时代的基本标准。行政文化正在遵循一种新的价值、标准、观念和原则来发展自己。行政文化不断更新变迁以适应时代，当前的行政文化是一个复杂的糅合体：不仅具有传统行政文化的优良基因，也有现代行政文化的思想理念；正面的先进思想和负面的落后价值观并存。由于行政体制的相对封闭，行政文化将慢于其他文化变革。
行政文化中的物质、制度文化为政府变革的外在驱动力，更重要的行政精神层面理念和心理的内在驱动。因此，要实现形成现代政府的目标，必须发展随时代进步的新型行政文化，更新行政理念，从思想价值上推进政府职能的转变。对公务员的培养塑造更要建立在行政文化的塑造基础上，从制度和精神两个方面，规范行为和树立理念以促进行政心理内化两个方向，培养知行合一、说到做到的公务员群体。
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行政文化中的物质、制度文化为政府变革的外在驱动力，更重要的行政精神层面理念和心理的内在驱动。因此，要实现形成现代政府的目标，必须发展随时代进步的新型行政文化，更新行政理念，从思想价值上推进政府职能的转变。对公务员的培养塑造更要建立在行政文化的塑造基础上，从制度和精神两个方面，规范行为和树立理念以促进行政心理内化两个方向，培养知行合一、说到做到的公务员群体。
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3.1 调研实施与数据分析.....................................24
3.2 基层公务员知行偏差现象的总体描述.................................33
4 影响基层公务员知行偏差的因素..................................47
4.1 行政组织与社会层面...............................47
4.2 行政制度层面..................................49
5 行政文化视角下校准基层公务员知行偏差的路径.................................55
5.1 培育行政文化的现代思维，提高基层公务员服务动力.............................55
5.2 落实行政文化制度，规范基层公务员行政行为...................................57
5 行政文化视角下校准基层公务员知行偏差的路径
5.1 培育行政文化的现代思维，提高基层公务员服务动力
5.1.1 创新以人文本的服务文化
“创新”成为 21 世纪的标志，被多次提到，创新不只是科技创新、实践创新，还在于理论创新、文化创新。创新成为一种思维模式，需要打破定势思维，通过反常规的方式解决当下的问题。行政文化需要创新，行政主体自然不能逃脱责任，需要他们具有创新意识和改革创造能力，灵活的应对社会转型带来的复杂、多变的情况，保持理念创新，文化创新，使创新的行政文化打破原有的、封闭的官僚思想、形式主义，推动服务理念的树立，促进服务型政府建设。
首先，对行政文化的行政理念进行创新，重塑政府形象。摒弃传统行政文化的糟粕元素，推陈出新；开发传统行政文化的优秀基因，发扬继承。传统行政文化中诸如以宗法政治为基础的“家长制观念”、浓厚的“官本观念”、对权力的角逐、传统的人治主义等，是对民主与法治的践踏，是制约创新行政文化的糟粕文化。但是，传统行政文化也曾提出“以德治国、以人为本”的治国思想，曾坚持“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的官员修养，曾提倡“求同存异、以和为贵”的学习精神，为我们现代行政提出“以人为本”的科学发展观、“全心全意为人民服务”宗旨、建立和谐政府提供治国理念支撑。在吸收传统行政文化优良元素的基础上，探究中国传统行政文化带来的的创新动力，重塑“一切为了人民”政府形象。
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首先，对行政文化的行政理念进行创新，重塑政府形象。摒弃传统行政文化的糟粕元素，推陈出新；开发传统行政文化的优秀基因，发扬继承。传统行政文化中诸如以宗法政治为基础的“家长制观念”、浓厚的“官本观念”、对权力的角逐、传统的人治主义等，是对民主与法治的践踏，是制约创新行政文化的糟粕文化。但是，传统行政文化也曾提出“以德治国、以人为本”的治国思想，曾坚持“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的官员修养，曾提倡“求同存异、以和为贵”的学习精神，为我们现代行政提出“以人为本”的科学发展观、“全心全意为人民服务”宗旨、建立和谐政府提供治国理念支撑。在吸收传统行政文化优良元素的基础上，探究中国传统行政文化带来的的创新动力，重塑“一切为了人民”政府形象。
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6 结论
行政文化并不是将行政管理活动中遇到的各种问题进行具体分析，而是构建一套符合行政管理的制度方法论以及理念价值，不同时代的行政文化对行政主体产生不同的影响。传统行政文化中管理控制行政理念会促使基层公务员人治心理的产生，进而影响行政行为。而现代行政文化所提倡的服务理念有助于塑造基层公务员的职业精神，行政制度可以制约和规范基层公务员行为，预防知行偏差现象。笔者查阅了国内外有关行政文化研究的文献与书籍以及各种政策执行偏差、行为偏差以及价值观偏差研究的文献、资料，确定使用问卷调查和半结构访谈的方法，对山东省巨野县的基层公务员按照比例进行随机抽样，了解当地基层公务员认知与行为现状，探讨基层公务员在理念与行为之间存在的偏差，分析这些问题产生的原因，提出促进基层公务员知行合一的对策。
统计学中的偏差是指实际值与理论值的差，本文所讲的偏差是公务员应然行为与实然行为之间存在错差，是认知与行为之间的偏离，只要不完全相符就是存在偏差。研究发现，基层公务员的知行偏差主要表现为：行而不知、知而不行、知行相悖。行而不知：行政价值观冲突“不知顺违”、效率低下“不知是非”、行为趋同“不管对错”；知而不行：行政主体文化迷茫“不能行”、自身职业认同感低“不愿行”、受多种压力牵制“不敢行”；知行相悖：逐利行为忽视公共利益、双重表现遮蔽求实思想、应付行为模糊公仆情感。这些问题存在的因素是多方面的，就制度层面来说，形式化培训教育作用不足、行政行为缺乏有效的监督机制、奖惩制度的制定缺乏实践性；就行政组织与社会层面来说，尚未形成高度为人民服务的行政理念、群体影响导致从众、缺乏容错机制；就基层公务员自身层面来说，传统思想根深蒂固、失衡心理驱动、未做到情感自觉。剖析基层公务员知行存在的问题和影响因素，为解决问题、促进基层公务员知行合一指明了方向，需要培育行政文化的现代思维提高基层公务员的服务动力，并落实行政文化制度规范基层公务员行为，最后通过基层公务员的个人自觉将行政理念内化于心。
参考文献（略）