本文是一篇MPA论文，本文以新冠疫情防控为背景，选取延安市宝塔区疫情防控中的政府行为，包括地方政府公共政策制定、执行及监督控制及绩效评估过程等在内为研究个案。
一、相关概念、理论依据
（一）相关概念
1.地方政府
地方政府是相对中央人民政府（国务院）而言，包括省、直辖市、市、县、市辖区、乡、民族乡、镇在内的各级人民政府①。根据中华人民共和国的《中华人民共和国宪法》第105条规定，地方各级人民政府是指地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家的行政机关②。根据在2020年12月26日国务院官网发布的修订版《突发公共卫生事件应急条例》第一章总则第4条之规定，突发性公共卫生事件发生后，各省、自治区、直辖市人民政府负有领导责任，具体负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作；县级以上地方人民政府的卫生行政主管部门，负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作；县级以上地方人民政府有关部门，在各自职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作③。
地方政府是一个行政概念的总称，是政府组织负责管理一个行政区事务的总称。本文中地方政府更多的对应着延安市宝塔区政府，延安市宝塔区政府即有着下辖的各个社区街道办事处也听命着上级市政府的指挥命令，同时对于宝塔区战胜新冠肺炎疫情所带来的突发性公共卫生危机事件发挥着不可忽视的作用。
2.政府行为
政府行为的主体是行政单位或者对应的授权组织，行为的有效性由法律赋予的这样一种行为④。宪法和其他法律既是赋予政府行为合法性和权力的根源也是政府行为得到限制的依据，以公共利益为目标是政府行为的本质⑤。政府职能与政府职能相应，是政府参与公共事务管理过程中依法依规履行其职能的具体体现。
本文所指的政府行为，是指在应对突发性公共卫生事件过程中政府所采取的应对行为。具体到新冠疫情防控之中，政府行为包括了事前的预警，事前的顶层设计；事中的政府动员，事中的社会管控；事后的补偿机制和事后的总结反思等几个方面。
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（二）理论依据
1.公共治理理论
马克斯·韦伯（Max Weber）提出了公共治理理论。他认为理想的组织结构应以合法合理的权力为基础，没有某种形式的权力，集体或者组织所设立的目标是无法达成的。在现代，对韦伯及其思想的剖析和深入了解有助于解决现实中的一些问题②。经过实践的验证，韦伯目标中的行政管理体制演化为了现代国家管理体系的基石，韦伯的影响实实在在的传达到了后世③。
采用公共治理理论是在新冠疫情期间，各级政府负担了大量的社会公共服务内容，为此建立了有关的网络平台，才保证了政策落实到位。在改革开放45周年之际，政府自身的能力已经无法和之前一样全面覆盖社会的各项需求，政府应该作为社会的一份子，通过建立一套规则制度来治理当下的中国社会。
2.危机管理理论
危机管理是以去危就安为最终目的，目标团体是处于危机中的个人或者团体，采取的措施是一系列的管理行为，即在危机中的个体或群体借助管理行为去危就安④。其最终目的是降低危机对个人和民众的危害，是通过有关管理来回避或防止危机⑤。从广义层面上来说，危机管理就是在危机情况下，以政府为主导，民众广泛参与的一种特殊形式特殊经历，在危机管理过程中，必须依靠预防、响应和处理等原则进行⑥。可以用事前的防范，事前的预备，事中的应对和事后的恢复四个阶段来具体细化危机管理。公共危机管理属于危机管理的子范畴①。是在应对危机时各个有着公共行政的组织来对应危机的有着效用的管理举措。
本文结合危机管理理论中所涉及到的危机管理过程、响应速度和处理效率以及降低危害等方面来对宝塔区新冠疫情防控中各个环节中出现的问题及时关注并思考对应的措施来解决这些问题。
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二、延安市宝塔区疫情防控中的政府行为调查
（一）宝塔区介绍
延安市宝塔区在陕西省北部临近山西，甘肃两省，有着"秦地要区"、"红色圣地"的称呼。延安市宝塔区行政区划如下图2-1所示。
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从上图2-1中可以得知，宝塔区位于延安市的中央部位，是延安市的核心。从经济发展的角度来看宝塔区“2021年实现生产总值（GDP）416.47亿元，同比增长7.0%。其中，服务业增加值最高为225.19亿元，为经济增长提供了4.6个百分点，同比增长8.1%；采矿业，制造业等第二产业增加值第二高为168.72亿元，为经济增长提供了2.0个百分点，同比增长5.2%；农、林、木、渔业增加值虽然为最低但是同比增长了7.1%，为22.57亿元，为经济增长提供了0.4个百分点。
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（二）问卷调查
1.调查目的
通过对延安市宝塔区政府疫情防控中的政府行为进行问卷调查和访谈，深入了解地方政府工作人员和普通市民对疫情防控，探究宝塔区政府在疫情防控中的政府行为在政府人员和普通市民中并进行分析，为进一步改善疫情防控中的政府行动提供事实依据。
2.调查对象
本次调查分别在地方政府工作部门和街区随机选取市民进行调查，一定程度上保证调查数据的可信度。根据延安市宝塔区政府工作人员的实际调查情况，将访谈调查对象有关情况汇总制作成如表2-1所示。
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从上表2-1中可以看出，在对政府工作人员的调查之中基于性别统计，男性占75.53%（25人），女性占26.47%％（9人）；所有人均在宝塔区工作生活，均为疫情防疫工作人员；学历划分，初中占2.94%（1人），高中或中专占55.88%（19人），大学及大专占41.18%（14人），研究生占0%（0人）；工龄划分，1至5年占8.82%（3人），6至10年占64.71%（22人），10至15年占20.59%（7人），16至20年占5.88%（2人）。20至25年占0%（0人）26年以上占0%（0人）。
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三、延安市宝塔区抗疫中不足的成因分析....................................66
（一）延安市宝塔区抗疫中存在问题.........................66
1.疫情防控应急处置能力有待进一步提升............................66
2.区政府自组织作用未能充分发挥..........................................67
四、地方政府的应对建议.........................................76
（一）改进地方政府管理机制........................76
1.完善疫情防控组织机构与协调机制.............................................76
2.加强政府部门之间及与社会组织团体的信息流通、协调.................................77
五、研究结论...............................87
四、地方政府的应对建议
（一）改进地方政府管理机制
1.完善疫情防控组织机构与协调机制
完善地方政府疫情防控组织机构。根据公共治理理论为了减轻或者消除突发性公共卫生危机事件所带来的危害，最大限度减少疫情造成的人身伤害和财产损失，地方政府应成立突发性公共卫生事件防控常设性组织机构。在新冠肺炎“乙类乙管”的大背景之下，应该根据企业再造理论为依据，从长期发展战略的角度重新组建一套地方政府应对突发性公共卫生危机事件时的应对工作领导机构，以卫健局，医疗专家，科技创新和领导小组办公室为辅助的领导体系，建立完善应对突发性公共卫生危机事件时的专业应对体系，在面对突发性公共卫生危机事件时，赋予卫健局、疫情防控专家组与应对新冠肺炎疫情工作领导小组相应的行政职能。
完善地方政府应对疫情防控工作协调机制。疫情防控协调机制是应对疫情时不可或缺的诸多机制中的一个，能减少各个疫情防控系统之间的内耗，加速信息流通的功能，在疫情防控体系之内，更好的进行要素和子系统之间的相互作用和配合。从地理空间的角度来说，属地管理是加强协调的手段之一，而在属地管理方面，我国应对突发公共卫生事件一般采取属地化的“责任下沉”机制。即当突发性公共卫生危机事件发生的时候，城乡社区第一时间上报主管上级政府和部门并对事件做出评估和分析。属地管理机制和协同联动机制要相辅相成，共同构成突发公共卫生事件应急管理责任共建共赢体系。属地管理和协同联动机制可以有效解决应急管理组织协调机制不完善的问题。属地管理划分了责任主体，机关企事业单位、医疗机构、属地疾控机构、社区等部门各司其职。随着疫情防控常态化，各级部门要严格落实总体疫情防控策略。完善协同联动机制，形成“点对点”协作，加强联防联控、跨区跨域团结协作，确保地方政府疫情防控各项措施落地到位。
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五、研究结论
本研究通过大量阅读和梳理国内外有关地方政府在面对突发性公共卫生事件中所采取的政府行为相关文件、研究成果基础上，经过对延安市宝塔区政府在新冠肺炎疫情防控中的政府行为进行调研，发现不足并分析问题成因，最后提出了进一步改进地方政府应对突发性公共卫生事件的优化措施建议，以提升地方政府应对突发性公共卫生危机事件的治理能力治理水平。具体研究结论如下：
1.地方政府在疫情防控中取得了显著成效，但也存在一些不足
通过对延安市宝塔区政府工作人员与居民的调查访谈，发现在疫情防控工作中政府做了的大量工作，取得了显著成效，同时还暴露出一些不足和问题,对政府工作人员调查发现：一是疫情防控人员不足，能力素质有待进一步提升。二是疫情防控信息透明度、及时性需要提升。三是防疫制度需要完善；四是防疫资金不足，财政投入有所欠缺等。对居民的调查发现：一是疫情防控信息传递需要更加的便捷；二是疫情防控人员的工作能力和态度不太能让居民满意需要改进；三是居民居家物资供应需求没有得到较为充分的满足；四是疫情防控工作缺少居民的参与监督。以上问题影响了延安市宝塔区疫情防控效果。
2.总结出制约地方政府疫情防控政府行为的主要因素及其成因
地方政府在疫情防控方面还存在着疫情防控应急处置能力有待进一步提升、区政府自组织作用未能充分发挥、应急处置专业人才队伍缺乏、常态化疫情防控机制不健全、政府工作人员执行能力有待提升、疫情防控统筹协调性有待提高等不足；并分析了其成因：疫情防控中缺乏统一的指挥和协调配合、地方财政对疫情防控投入不足、对应的法规法规建设不完善、疫情防控信息透明度不高、缺乏相应的疫情防控执行人员等。为对策建议的提出提供依据。
参考文献（略）