第一章 引言
一、研究的背景及意义
一、研究的背景及意义
（一）研究的背景
当前，随着社会主义市场经济的迅猛发展，人们生活水平的不断提高，人类对食品的要求已不再是最初的“填饱肚子”，而是向更高层次的“色、香、味”俱全发展。可是，一些不法商家为了谋取暴利，他们从食品的生产、流通、餐饮等各个环节做手脚，导致食品安全问题层出不穷。随着瘦肉精、人造猪耳、地沟油、甲醛白菜、毒可乐、问题胶囊、烤鸭膏等问题食品的频频曝光，食品安全事故已经极大的影响了公众对食品安全的信心，风声鹤唳，谈“食”色变，甚至有人认为中国的食品安全问题，目前已经到了最严重的时候。
导致食品安全事故频发的原因有很多，但是食品监管体制无疑是其中重要的方面，长期以来我国食品监管采用“九龙治水”分段式多元化的监管模式，这种监管模式在长期的实施过程中，逐渐暴露出许多不足之处，如，众多监管部门权责不统一，加之职责范围模糊不清，执法过程中经常出现监管真空和监管交叉重叠等问题，遇到事情各部门之间相互推卸责任，百姓诉求无主。分段式食品监管模式已不符合社会发展的需求，改革势在必行。
十八大后通过的国务院机构改革和职能转变的方案中，重点提出将原属于质检总局的食品生产环节、工商部门的食品流通环节以及食药监局的餐饮环节进行整合，统一划归为食品药品监督管理总局进行管理。食品安全监管从多部门分段监管，到生产、流通、餐饮等环节的一体化管理，新的食品安全监管体制更为有效的配置了食品监管的资源，有助于食品市场中违法行为的查处。
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二、国内外研究综述
（一）国外研究动态
（一）国外研究动态
国内外学者关于食品安全监管的文章有很多，本文主要结合基层食品监管的实际，从食品安全监管体系，食品安全控制方法和模式，食品供应链和食品安全可持续发展等几个方面展开，具体如下：
1、食品安全体系研究。联合国粮农组织经济社会司助理总干事德·哈恩博士（Hartwig deHaen）认为构建完善的食品安全体系在保障食品安全过程起到至关重要的作用。他号召各国都应该强化和构建自己的食品安全系统，并且相互之间要加强交流与合作。在 2004 年，在曼谷由 FAO 和 WHO 联合举办的食品安全管理者论坛上重点讨论如何“建立有效的食品安全系统”。构建食品安全快速预测系统以及强化官方的食品安全监控机制的建立是这次论坛的两个分主题。Henson 等人对影响食品安全机制建立的因素进行深入性的剖析。具体内容包括：建立食品安全标准，食品应急安全措施和战略性食品安全预防措施。
2、食品安全控制方式及模式研究。目前，世界上有两种主要的食品安全管理模式，一是多部门集中参与共同负责（以美国最为典型），二是由一个部门进行系统性统一的管理（以加拿大为代表）。无论是采用哪种监管模式，这些发达国家都在管理食品安全方面开展了非常复杂的、系统性的风险分析和关键控制点。例如美国农业部检验局要求所有的联邦和州要制定 HACCP 计划，同时必须制定书面卫生标准操作程序。另外，对于争议比较大的转基因食品，国外采用供给推动型（以北美为代表）和需求拉动型（以日本、欧盟为代表），其中供给推动型强调对最终产品的管理，实行自愿标签，对于需求拉动型手机采取以预防的方式为基础，同时主张加强对生产过程进行管理，实行强制标签。
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第二章 食品安全监管“大部制”改革的概况
一、大部制改革的含义
党的十八大以后，大部门制改革已成为各界学者青睐的热门话题。大部制改革是什么？各类学者从不同的角度对其进行了研究。教授汪玉凯，行政体制改革研究所副理事长认为，大部制改革是合并职能和业务范围相近的单位或部门，整合由单一部门完成，以尽量减少政府职能的重叠，多领域管理。目的是为了提高行政效率，降低行政成本；中央机构编制委员会办公室左然认为：所谓的大部制改革，其实与西方国家的大部门制相似，是将一些职能相似的部门集中到一个大部门。《每日经济》的分析专栏中提到的大部制，是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一门中，部门的管理只要是在宏观上的管理，制定战略和大的政策。
一、大部制改革的含义
党的十八大以后，大部门制改革已成为各界学者青睐的热门话题。大部制改革是什么？各类学者从不同的角度对其进行了研究。教授汪玉凯，行政体制改革研究所副理事长认为，大部制改革是合并职能和业务范围相近的单位或部门，整合由单一部门完成，以尽量减少政府职能的重叠，多领域管理。目的是为了提高行政效率，降低行政成本；中央机构编制委员会办公室左然认为：所谓的大部制改革，其实与西方国家的大部门制相似，是将一些职能相似的部门集中到一个大部门。《每日经济》的分析专栏中提到的大部制，是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一门中，部门的管理只要是在宏观上的管理，制定战略和大的政策。
还有不少学者对大部制改革的含义进行了界定，但是大同小异。对于大部制改革的核心，专家学者基本达成了共识，即：此次大部制改革是政治与经济改革的联合点，应着力于转变当局机能，理清内部联系，经最大努力达到避免职能交叠、政出多门、多方管理、以及减少当局对市场和社会的干预，来达到简政放权的目的，而不是过多的看重部门之间的简单合并，部门并不是越大越好，部门的职能是通过宏观管理来实现的。
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二、食品安全监管的“大部制”改革
（一）食品安全监管
（一）食品安全监管
食品安全监督管理是指国家有关部门根据有关法律法规和技术标准监督和管理各个领域的食品安全活动。作为一种政府监督方式，它实质上更是社会监督，目的是为了保护消费者，生产者和社会的公共利益。这也是考量政府监督水平的重要指标。
（二）食品安全监管体制的演进
民以食为天，食品安全作为国家各项工作的中心，一直以来备受社会各界的关注。可是食品安全问题的频繁发生，也确实引起了人民群众的担忧与恐慌。为了解决食品安全监管体系存在的问题，自 1998 年开始，我国每次机构改革都涉及食品安全监管体制的调整，具体如表 2-1 所示：
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第三章 G 县食品安全监管大部制改革现状 ....................... 11
一、G 县食品安全监管“大部制”改革概况 ...................... 11
一、G 县食品安全监管“大部制”改革概况 ...................... 11
（一）监管对象 ........................ 11
（二）监管主体 ........................ 11
（二）监管主体 ........................ 11
第四章 大部制改革 G 县食品安全监管现存问题及原因分析 ............... 17
一、大部制改革后 G 县食品安全监管存在的问题 ..................... 17
一、大部制改革后 G 县食品安全监管存在的问题 ..................... 17
（一）大部制改革后基层监管任务愈发繁重，监管力量愈发不足 .......... 17
（二）地方壁垒林立，监管力度受限 .................... 18
第五章 国外食品安全监管先进经验及启示 ................... 23
第五章 国外食品安全监管先进经验及启示 ................... 23
一、国外发达国家食品安全监管措施 ......................... 23
（一）美国食品安全监管模式 ....................... 23
（二）德国食品安全监管措施 ....................... 24
第五章 国外食品安全监管先进经验及启示
第五章 国外食品安全监管先进经验及启示
一、国外发达国家食品安全监管措施
（一）美国食品安全监管模式
（一）美国食品安全监管模式
1、食品安全监管体系
美国的食品可以被认为是世界上最安全的食品。 其主要原因是美国有着严格的食品安全体系的悠久历史，食品公司重视自身产品的质量和声誉。美国实行的食品安全综合监管模式，是一个以多部门监督为基础的综合性国家食品管理机构。美国的综合性国家食品控制机构是“总统食品安全管理委员会”，成员包括商业部，农业部，卫生部，管理与预算办公室，环境保护局，科学与技术政策办公室等有关职能部门。各部门职能互不交叉，每个部门负责一种或者数种产品的全部监管，并在该委员会的统一协调下实现对食品安全监管工作的一体化管理。这种综合性监管的优点是“分工明确、权责并重，疏而不漏”。美国与联邦、州和地方政府拥有独立合作的“食品安全监管管理网络”。负责食品安全监督的联邦和地方机构是一个完整有效的“从农场到餐桌”系统，形成完整的监督体系。
2、健全的法律法规体系
目前，通过立法来保护食品安全，保障消费者健康权益已是新时期西方发达国家食品安全监管的主要特点。美国食品安全体系基于联邦和州法律以及在该行业生产健康食品的法律义务。《国家肉品监督法》是美国在 1890 年制定的，1939 年又制定了《联邦食品药品法》。目前，美国关于食品安全监管的法律非常之多，几乎覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序，构成了一张非常严密的食品安全保护法规网。有综合性的《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》，也有《禽类产品检查法》、《联邦牛奶进口法》、《正确包装与标识法》等非常具体的法规。美国食品监管机构将定期聘请饲养场和食品生产公司的专家，并将监督原材料的收集，生产，分销，销售和售后服务，以形成立体监管网络覆盖全国。
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目前，通过立法来保护食品安全，保障消费者健康权益已是新时期西方发达国家食品安全监管的主要特点。美国食品安全体系基于联邦和州法律以及在该行业生产健康食品的法律义务。《国家肉品监督法》是美国在 1890 年制定的，1939 年又制定了《联邦食品药品法》。目前，美国关于食品安全监管的法律非常之多，几乎覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序，构成了一张非常严密的食品安全保护法规网。有综合性的《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》，也有《禽类产品检查法》、《联邦牛奶进口法》、《正确包装与标识法》等非常具体的法规。美国食品监管机构将定期聘请饲养场和食品生产公司的专家，并将监督原材料的收集，生产，分销，销售和售后服务，以形成立体监管网络覆盖全国。
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第六章 大部制改革下完善食品安全监管的对策
一、加强基层执法力量、优化监管任务
一、加强基层执法力量、优化监管任务
通过国内外食品安全监督管理先进经验的学习，我们知道基层工作的基本问题是人。中国基层食品监管普遍面临监管面积大，监管目标多，食品安全问题层出不穷， 如果没有强有力的执法人员和配套的技术设备，基本的食品安全监控就会变得困难。
（一）优化人员配置与检查任务
1、建立“人事匹配”的人员配置机制。如前所述，G 县在“三合一”改革后，在各乡镇设立的派出机构仅是在原工商所的基础之上设立的，基层监管人员由于各种原因没有增加，但监管责任已经从原来的食品流通扩大到食品生产，分销和餐饮，包括药品监督。在这种情况下，如果监管人员数量不增加，监管任务增加一倍，必然会矛盾重重，市或县办公室就必须分配好事权，要建立人事匹配的人员配置机制。另外，县局机关科室工作人员能够科学合理的划分科所之间的事权，主动整合、过滤甚至是删除一些非法定的或未列入考核内容的工作事项，减轻基层工作量。确保基层能够有更多的精力开展食品、特种设备等涉安行业的安全监管工作。
2、重心下移、统筹优化检查任务。根据目前 G 县市场监督管理局的运作情况来看，还可以进一步整合和合理化 13 个内部机构，以优化岗位设置为跳板，调动更多的机构人员到基层组织。同时，县局机关可以根据食品安全监管的实际情况，整合食品生产、销售，药品、保健食品、餐饮服务等多项检查内容，优化好检查任务，一次性下发文件通知，监管人员实现一次入户检查，可以检查多项工作内容，减少开支的同时也提升检查效率。
参考文献（略）