本文是一篇职称论文，本文将在剖析国家公园全民公益性科学内涵及其具体特征的基础上提出落实我国国家公园全民公益性理念的可行路径。
自2021年我国正式设立国家公园以来，大熊猫、东北虎豹、藏羚羊等旗舰物种数量持续增长，国家公园生态系统质量稳步提升，生态保护成效显著。目前国家公园建设的重点任务正由“设立与保护”转向“保护与共享”协同推进，如何在坚持“生态保护第一”的前提下实现“全民共享”成为新的核心议题[1]。全民共享是国家公园全民公益性的直接体现，而落实国家公园全民公益性理念是实现全民共享的制度基础和理论支撑。只有明确全民公益性的科学内涵与基本特征，才能在制度设计、管理实践与政策执行中确保国家公园自然资源的公平化获取与生态系统服务的社会化普惠。
国外针对国家公园公益性的系统研究相对较少，部分研究是从自然教育[2]、公众参与[3]、旅游服务[4]、社区管理[5]等方面对公益性进行简单阐述。一些学者从公众参与生态资源保护、社会公众参与管理、企业提供公共服务、公众开展生态游憩活动以及地方社区共管共享等主体行为入手，探讨国家公园的公益化管理路径，但对于国家公园公益性的概念内涵尚缺乏系统而有针对性的分析。国内学者从立法实践[6]、公共物品[7]、马克思主义生态观[8]等不同角度对国家公园公益性问题进行了相关探讨，分析了我国国家公园公益性理念实现现状、现存问题及可行路径[9-13]。目前对国家公园公益性的内涵已形成了较明确的共识：其一，国家公园生态系统的良性运行是其公益性的根本体现；其二，在严格保护的前提下，利用国家公园资源向公众提供科研、教育、游憩与休闲等生态产品与服务是公益性的具体表现。争议点主要是公众参与是否是国家公园全民公益性的体现内容。在实践层面，第一批5个国家公园正在积极探索全民公益性理念的实践路径。
1 国家公园全民公益性的内涵阐释
1.1 概念探讨
“全民公益性”作为国家公园建设的核心理念之一，是由“全民”与“公益性”共同构成的复合概念。在严格的法律语义中，“全民”常被理解为具有法定国籍的全体公民；而在政策语言以及学术研究中，“全民”更偏向指“全体人民”，涵盖范围更广的社会主体。在国家公园制度语境中，“全民”主要包括3个层面：一是国民层面的全民，即全体中国居民，不论民族、地域或户籍；二是社会层面的全民，指在国家公园中具有利益关联或参与关系的各类主体；三是代际层面的全民，包括未来世代，而不仅局限于当代“公民”。“全民”强调国家公园权属与受益主体的普遍性、包容性与代际性，包括国家公园区域内外的居民、公民、社会主体以及未来世代在内的全体社会公众。“公益性”指为社会整体发展服务且不以营利为目的的价值准则，其基本特征为非营利性、普惠性和公共性。在国家公园制度语境下，“公益性”体现为以公共利益最大化为目标，为社会公众提供非排他性、非竞争性的生态系统服务、科研教育机会、自然体验与文化服务，并严格避免将自然资源作为盈利性资产进行商业化开发，确保国家公园的本质定位不偏离公共属性。基于此，可将“全民公益性”界定为：在保障国家公园区域内及其周边生态系统原真性和完整性的前提下，通过公众广泛参与国家公园保护、建设与管理等过程，为社会公众提供科普教育、生态体验、游憩休闲等公益性产品与服务，从而使包括国家公园区域内外居民、公民、社会组织及未来世代在内的全体社会公众都能够公平持续地获得国家公园建设与保护所带来的效益。
“公益性”“全民共享”与“全民公益性”是国家公园制度中相互关联、层层递进的3个概念。公益性强调国家公园以非营利性、普惠性和公共性为价值基础，要求国家公园在生态保护前提下向社会提供非排他性的科研、教育与生态体验服务，其核心在于确立国家公园区别于经营性景区的公共属性。全民共享则在公益性基础上进一步明确受益主体与公平原则，强调国家公园的生态与文化福祉应由全体人民普遍均等地享有，关注“谁来享有”及共享是否公平，但不涉及治理结构与权属安排。全民公益性不仅要求国家公园具备公益性属性，还强调通过制度设计保障全民共享目标的实现，使包括国家公园区域内外居民、公民、社会组织及未来世代在内的全体社会公众持续受益。因此，公益性是基础，全民共享是目标，而全民公益性是系统化、制度化的实现形态，体现国家公园公共价值的全面落实。
1.2 内涵阐释
1.2.1 国家政策中的相关表述
2013年中共十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”，并将其列入全面深化改革的重点任务，由此我国国家公园建设进入快速发展时期[19]。此后，国家出台了一系列推动国家公园高质量建设的政策文件，逐步明确了国家公园建设的目标定位和职责内容。在政策演进过程中，“全民公益性”理念经历了由隐性提出到明确确立再到系统完善的过程（图1）。1）隐性提出阶段。2015年发布的《建立国家公园体制试点方案》提出要以全民共享、世代传承为目标建立国家公园试点，没有直接提及“全民公益性”一词。2）明确确立阶段。2017年发布的《建立国家公园体制总体方案》中明确提出“坚持全民公益性”，并进一步阐释了“全民共享”的具体内涵，强调国家公园的公共属性与全民受益导向；2019年发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确指出国家公园应充分体现社会公益性属性，强调其在生态保护、科学研究、教育普及与社会服务等方面的综合功能。3）系统完善阶段。2022年发布的《国家公园空间布局方案》再次强调应当坚持“全民公益性”理念，并将此作为国家公园空间布局与总体规划的重要原则之一；同年，《国家公园管理暂行办法》提出应立足全民公益性理念为公众提供优质生态产品和公共服务；2025年，《中华人民共和国国家公园法》表决通过标志着我国国家公园建设进入法制化新阶段。该法在第一章“总则”第四条中明确提出“坚持国家代表性和全民公益性”；第四章“参与和共享”第三十五至第四十一条则系统阐述了“全民公益性”的主要内容，涵盖公众参与、社区发展、公共服务、特许经营、门票收费和志愿服务等多个方面，进一步丰富和完善了“全民公益性”的制度内涵。综上，国家政策有关国家公园全民公益性理念的表述是一个循序渐进的过程，体现出国家公园建设从单纯的生态保护目标逐步扩展为兼顾生态价值、社会价值与公共福祉的综合体系。“全民公益性”内涵也由最初的全民共享与代际传承，发展为涵盖公众参与、社区共建、社会服务与公平享有自然福祉等多维度内容，标志着我国国家公园建设理念不断成熟与制度体系逐步完善。
代写职称论文公益性政策性表述图
1.2.2 理论研究中的内涵界定
自国家公园理念引入我国以来，国家公园一直都是国内学者关注的研究热点与重点领域。特别是2013年提出建立国家公园体制试点后，有关国家公园的研究论文呈现明显增长趋势[20]。然而从现有文献来看，关于国家公园“全民公益性”的研究仍相对薄弱。截至2025年10月15日，在中国知网以“国家公园”为主题可检索出1.68万篇学术期刊论文，其中2006—2025年1.53万篇；以“国家公园公益性”为主题进行检索，发现有219篇论文（2006—2025年）；而以“国家公园全民公益性”为主题进行检索，仅有37篇论文（2015—2025年）。总体来看，“国家公园公益性”与“国家公园全民公益性”2类主题的研究论文仅约占“国家公园”研究论文总量的0.02%。可见国内学者对国家公园“全民公益性”的研究起步较晚，且论文数量相对较少。坚持全民公益性作为国家公园建设的三大理念之一，未来将是推动国家公园高质量发展的关键[1]，也将成为学术界研究的重点。在2025年由国家林业和草原局主办的第三届国家公园论坛上，将“全民共享与社区治理”设为3大分论坛主题之一，部分学者围绕国家公园“全民公益性”的创新举措和实践路径展开了深入讨论与交流。然而，目前国内学者对于国家公园“全民公益性”的内涵尚未形成统一认识。
梳理现有关于国家公园“全民公益性”的研究发现，不同学者对其内涵理解和界定标准不尽相同，但总体可以分为3种类型（详见表1）：1）公共服务导向型。此类型强调国家公园作为面向全体公众的公共服务空间，应“为公众利益而设”“提供低廉或无偿的教育、游憩、科研等服务”。例如，2017年发表的《生态保护第一、国家代表性、全民公益性——中国国家公园体制建设的三大理念》一文认为国家公园公益性体现为全体中国人民提供作为国家福利而非旅游产业的高品质教育、审美和休闲机会[21]；同样，2019年发表的《论国家公园的公益性彰显及其制度构建》强调国家公园公益性是指在保护大型区域生态原始性的过程中为公民平等提供无偿的科研、教育、游览等公共服务[22]。2）共享共治导向型。此类型强调国家公园全民公益性的实现应建立在“全民共享、全民共有、全民共建”的制度体系上。
代写职称论文全民公益性3类内涵图
综上，借鉴部分学者对全民公益性内涵的界定，结合国家公园建设的目标和要求，本文认为国家公园全民公益性的核心内涵是“全民共有、全民共建、全民共享、全民共惠”（图2）。其中，“全民共有”是基础，即国家公园属于每个人共有的自然遗产，体现国家公园作为全民共同自然遗产的属性；“全民共建”是载体，即每个人都参与国家公园建设，强调公众积极参与国家公园的规划、建设与管理；“全民共享”是途径，即每个人都享受国家公园成果，彰显国家公园资源开放化、服务均等化与成果普惠化的价值取向；“全民共惠”是目标，即每个人都获得国家公园益处，追求国家公园生态保护、社会公益与代际公平的统一。
2 国家公园全民公益性的主要特征
国家公园的全民公益性体现了自然资源管理的公共属性和国家责任，目标是通过“全民共有、全民共建、全民共享、全民共惠”等方式推动以国家公园为主体的自然保护地体系建设和发展。为更系统地阐明国家公园全民公益性的现实表达，本文从公众参与性、公平可及性、代际传承性和多元共惠性等4个方面分析其特征。
2.1 公众参与性：共建共享的治理格局
目前，学界关于全民公益性内涵争论的焦点聚焦在“公众参与是否是国家公园全民公益性的内涵”[6]。结合上文关于国家公园全民公益性内涵的阐述，国家公园全民公益性不仅体现为“全民受益”，更根本地体现在“全民参与”。公众参与不应仅停留在通过生态旅游、自然体验等方式进入国家公园、体验国家公园和感受国家公园等方面，而应在政府部门的主导下积极参与国家公园的规划、建设、运营与管理等全过程，逐步形成“政府主导、公众参与”的多元治理新格局。同时，全民公益性理念也体现在社会公众以志愿服务、社会监督等多样化的方式参与国家公园的生态保护、环境教育、文化传播以及建设运营等，强化公众的生态意识与环境责任感，让良好的生态环境真正成为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，更好地体现生态效益共享理念。因此，公众参与性是国家公园全民公益性的主要特征之一，也是落实全民公益性的前提和保障。
2.2 公平可及性：普惠开放的公共属性
国家公园全民公益性最根本的特征之一是公平可及性，即强调社会公众对国家公园的平等享有权和基本进入权。国家公园作为具有国家象征、代表国家形象、彰显中华文明的重要载体，应当在严格保护的前提下赋予每个公众公平亲近自然、体验自然和了解自然的权利，使国家公园真正成为公众最普惠的生态产品。一方面，全民公益性理念主要表现为国家公园公共资源配置与服务机会的普惠性，强调国家公园全民游憩与文化共享，即所提供的自然教育、游憩体验和休闲娱乐等物质、文化和调节产品和服务能够跨越阶层、地域与身份差异，使社会公众都能从中获得国家公园建设带来的福祉；另一方面，全民公益性理念主要表现为自然空间与社会空间的双重开放性，不仅指物理层面的亲近国家公园，更强调心理层面的体验和感受国家公园。
3 国家公园全民公益性实现现存问题与路径
3.1 现存问题
自第一批国家公园正式设立以来，我国已初步构建了以全民公益性为核心的国家公园管理理念与实践框架，但在公众参与、公平可及、代际传承与多元共惠等方面仍存在一些问题。第一，在公众参与方面，三江源、东北虎豹、大熊猫等国家公园通过生态管护员制度、共管协议等方式拓宽了参与渠道；但从全国范围看，公众参与仍以“体验性参与”为主，规划制定、资源监管等“深度参与”不足。第二，在公平可及方面，国家公园普遍采取预约制度、公益性开放等措施；但受生态敏感区管控、公共服务设施水平等影响，公众游憩机会在区域间差异较大，一些国家公园仍存在“保护较严、开发谨慎”的问题，导致公平可及性不均衡。第三，在代际传承方面，国家公园严格执行生态保护第一，生态系统整体性和原真性持续改善，为代际公平奠定了良好基础；但目前国家公园生态监测基础数据不足以及智能化评估能力不均衡等问题仍然存在，代际传承的制度体系和长期投入机制尚需进一步健全。第四，在多元共惠方面，国家公园生态补偿、社区共建、特许经营等机制不断完善，试点区呈现生态保护与民生改善双赢局面；但整体上国家公园在产业融合、生态产品价值实现、文化服务供给等方面发展不充分，部分地区仍存在周边居民生计脆弱、社会公众共享不足的问题。在实践过程中，国家公园全民公益性理念的落实仍需要正确处理好以下关系：一是生态保护与开发利用的关系。国家公园承担着自然教育、科学研究和生态体验等公益性功能，应坚持在严格保护前提下合理利用。但部分地区在管理实践中仍存在“重保护、轻利用”的倾向，为防止生态破坏而严格限制公众进入，导致公众体验机会不足。同时，国家公园存在门票定价偏高、公共服务供给不足等问题，在客观上限制了社会公众公平进入与共享，与国家公园的公益性定位存在一定偏差。二是基本公共服务与差异化产品之间的关系。国家公园应确保公众获得普遍可及的生态教育、游憩休闲等公共服务，同时也可在公益性前提下适度提供差异化的生态体验产品，以满足多样化需求。然而，部分国家公园公共服务供给不足、体验产品结构不合理容易导致公共性弱化、体验分化加剧，进而影响公众的获得感与公平性。三是传统文化与现代技术的关系。在推动现代化管理和服务时，应充分尊重并挖掘传统文化元素，通过数字化展示、智慧管理、虚拟沉浸体验、智能导览等现代技术手段，使传统文化以更生动、更可体验的方式呈现。基于此，探索符合我国国情的国家公园全民公益性实现路径已成为新时代推进国家公园体制建设、提升治理效能的关键所在。
3.2 实现路径
3.2.1 统筹保护与发展之间关系，明确公民福利属性
统筹国家公园保护与发展的关系是落实全民公益性理念的关键前提。在落实全民公益性理念过程中，必须坚持生态保护优先原则，在保护前提下统筹兼顾公民福利。一是应妥善处理国家公园生态保护与周边社区发展之间的关系。探索授权周边社区使用“国家公园产品”生态标识、发展特许经营，并将部分收益定向反哺于社区福利与生态保护。设立“社区生态管家”等公益岗位，使其成为国家公园建设的直接受益者，实现身份与收益的双重转变。二是应健全国家公园共享机制，拓展生态惠民渠道。通过设立生态管护公益性岗位、探索生态产品价值实现机制、完善生态权属交易等措施，将保护成效转化为真正的社会效益，使国家公园建设真正惠及当地居民与全体公民。三是应科学评估国家公园生态环境容量与游客承载水平，在确保生态安全的前提下构建以“预约管理、差异收费、动态调控”为核心的公益性访客管理体系，合理扩大公众进入与体验的机会，进一步增强国家公园的公共福利属性。
3.2.2 开展多样化特许经营活动，满足公众多元需求
在落实国家公园全民公益性过程中，开展多样化、规范化的特许经营活动是实现生态保护与社会服务功能有机统一的重要途径。一是应针对不同层次、不同年龄、不同背景的社会公众设计差异化的生态体验与科普教育活动，如为青少年群体设置以自然认知与环境教育为主的研学课程、为家庭游客提供亲子主题的生态旅游项目、为专业群体与科研机构提供科学考察与生态监测的参与平台，强化国家公园的社会教育与科普功能。二是应结合不同国家公园的生态类型与区位特征，发展具有地域特色的特许经营模式。在高山、湿地、草原、森林等不同生态系统的国家公园中，可因地制宜布局自然教育、生态康养、徒步探险、文化体验等活动，开设国家公园号专列、国家公园旅游线路，国家公园自驾露营地，开展“全民游园”等活动，形成“一园一特色”的发展格局，更好地满足社会公众对优质生态产品和服务的多元化需求。
4 结语
《国家公园空间布局方案》提出，到2035年我国将基本建成世界最大的国家公园体系。“最大”不仅体现在国家公园体系覆盖面积的广度和生态系统类型的完整性，更应体现在全民参与的深度与全民受益的广泛性方面。建设世界最大的国家公园体系，关键在于构建公众广泛参与、利益共建共享机制，让每一位公民都成为国家公园保护建设的守护者、参与者和受益者。2026年1月1日，《中华人民共和国国家公园法》正式施行，我国国家公园建设将迈入法制化、规划化、系统化的新阶段。未来一段时期，如何在法律框架与政策体系的引领下，切实落实“全民共有、全民共建、全民共享、全民共惠”的全民公益性理念，科学构建国家公园全民公益性实现路径，成为推动我国国家公园高质量发展的重要命题。坚持全民公益性理念是国家公园建设和发展的基本原则和根本要求，也将是推动建成世界最大国家公园体系的关键路径。只有在法律保障、制度支撑、多元共治的共同作用下，才能真正实现国家公园全民公益性理念的有效落实与系统提升，推动形成全民共建共享的国家公园治理新格局，使国家公园真正成为展现中国式现代化人与自然和谐共生的生动实践。
参考文献（略）