1 绪论
1.1 研究缘起及意义
中国近代警察是近代中国内忧外患的时代产物。在近代警察出现以前，我国长期处于军警不分、行政司法合一的状态，中国传统的自治机制发挥着强大的社会制衡作用。自清末起，动荡不安的时局使清廷统治捉襟见肘，传统社会城乡合治的管理体制已逐渐不能适应日益复杂的社会发展需要，时发表展需要社会管理与控制模式的更新。基于“国势阽危，非变法无以图存，非立宪不足救亡。而欲收变法之效、达立宪之基，又非厉行警政不为功”[1]的考虑，清廷及地方开始着手创建近代警察制度。1902 年袁世凯在直隶编练巡警时，提出“先从清查户口入手，酌定禁令，务去民害，犯者名曰违警，由巡官受理，即地方官固有之裁判权也”[2]，这即初步厘清了警察机构与传统地方行政机构的不同定位。可见，社会剧变使得政府当局不得不将一部分行政权力交由近代警察去行使。进入民国后，近代警察承担起更为广泛的职能，除了通过治安管理强化国家对秩序的维护、民众的控制，还负责城市交通、公共卫生、救火防疫、改善风俗等事务。可以说，民众日常生活的方方面面都被纳入了警察的管辖范围。简言之，作为“最和民众接近的政府人员”[3]，近代警察在近代中国社会的发展进程中，发挥了不可替代的作用。当前，已有越来越多的学者开始关注警察史的研究，研究成果也较为突出。但相当部分的研究还主要集中在近代中国警察制度的开创、形成与发展，近代警政建设评价等综合性问题上，或是警察教育、警政人物等专项内容。这种研究视角对警察的社会地位、警察与社会的互动关系等重要问题关注不足，尤其是对不同时期、不同地区警察在当地社会生活、现代化进程中的影响等相关研究还不够深入。本文选取的空间维度是在中国近代史上有着重要地位的天津。正所谓“近代中国看天津”，随着开埠后各国租界的不断设立，中西杂处的格局促使天津不断发生着蜕变，此后天津逐渐成为清政府的外交之地和“北洋新政”的中心，天津的政治地位也随之提高，一定程度上改变了以往受制于都城的发展局面。北洋政府时期“北京是前台，天津是后台”的境况即是一个很好地说明。可以毫不夸张地说，近代中国社会的演变轨迹在天津都可以找到踪影。从近代警察的维度来看，先是袁世凯在津创办的巡警取得了全国瞩目的成绩，清政府将之作为典范在全国加以推广，这在中国近代警察发展史上书写了浓墨重彩的一笔。北洋政府和南京国民政府时期的天津警察虽受时代环境影响存在着一定的不足之处，对全国警政的影响不如清末时期那么深刻，但历任政府与警察当局也在不断的完善着警察制度，警察在行使政治职能的同时，也承担了诸多社会化的职能，在这一过程中，警察与民众、与社会产生了更多的互动。可以说，近代天津警察的创立、发展过程也是清末民初国人由被动接受西方警察制度的强行输入转为主动探究并创办的有力佐证。作为近代警察史的重要组成部分，近代天津警察史的研究可以加深对近代中国警察史的总体认识，为近代警察史的整体研究提供一些新的视角。同时，对近代天津警察发展脉络、社会作用进行探讨不失为探究近代天津社会真相的有效路径，对深入认识与分析近代天津城市史都不无积极意义。
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1.2 概念与范围界定
“警察”二字，早在中国古代就已出现，且“警察的概念，从国家法制的更改而变迁。”[9]最初，“警察”二字以分开使用居多，如关于“警”字的记载有《左传》“军卫不撤，警也”，《周礼》“大昕鼓征，所以警众”等；“察”字若《孟子》“明察秋毫”，《天平广记》“大雁居其中，令雁奴围而警察”等。[10]可见，在古代，“警”字有预先警告之意，而“察”则意为“由于不详明事实的真相，而审查其是非”，“警”与“察”综合起来的意思为在事先做好预防工作，以防不测发生，并于事后对事情是予以查明，以求补救之法。[11]这和后来的“警之于先，查之于后”[12]释义颇为相似。当然，也有一些“警察”二字连用的记载，如《金史·百官志》中“诸京警巡院，使员一员，正六品，掌平理狱讼、警察别部总判院事”[13]。除了上述字面含义的记载，类似于承担近代警察职责的机构与人员则出现的更早。《尚书·舜典》中所载“司徒”及“士”已兼有警察的部分职能。而后《周礼》中所载之司门、司虣、司稽及《左传》中所记之“司厉”等都是执行警察职能的职官。[14]再后有秦置中尉，职司徼循；汉设执金吾，以御非常；隋唐迄宋，有金吾卫、巡检司，执御非违；降及元代，置大都路兵马都指挥司；明置五城兵马司与锦衣卫；清置步军统领，五城御史等[15]皆属于“包含有警察，不过无特定名称及组织而已。”[16]可见，在中国古代时期，确早有“警察”二字的相关记载，但“警”与“察”多作为动词使用，且古代已经出现了类似于执行现代意义上警察职能的机构与人员。一般认为，现代意义上的“警察”一词是在甲午中日战争之后由日本传入中国的。日文“警察”译从法文 police，在 1870 年由日本人川路利良考察欧洲警察制度后引入日本。考察该法文 police，又系转译自拉丁文 politia，politia 出自希腊语 politeia，意指包含警察、宗教与政治等一切古代城邦政务。这种综合指代一直持续到 17 世纪警察事务从军事、宗教等政务中分离，并命名 police 一词用以专指警察。
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2 近代天津警察制度的发端
近代以前，天津像其他传统城市一样是没有警察制度的。1902 年，近代警察制度在天津的设立既是因为都统衙门提出“距联军占领之天津街市三十基罗迈当（公里）以内，中国不得置守卫兵”[1]的这一要求，更是开埠后天津传统社会制衡系统失效催生的时代产物。
2.1 传统社会控制体系的渐趋失灵
清前中期属于典型的传统农业社会，以军事和政治为主要功能的传统天津还未产生与小农经济相抗衡的近代工商业，[2]虽然这一时期天津城区已逐渐出现了不同于农村的厢、坊、街、巷等制度，也具有士绅、商人、卸任官僚及幕僚、知识分子等民间权威，但限于乡村社会的本质，此时的天津依然像其他传统城市一样，缺乏以城市为行政单位的管理机制，天津府、县在处理地方事务时，很多时候还需要依赖建立在农业社会基础上的民间力量，即遵循着城乡合治的管理体制。[3]政府力量、半官方性质的政治组织和以地缘、血缘为基础的民间组织一起构成了传统天津的社会控制模式。在清前中期，这种“用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口”[4]、城乡趋同的社会控制模式尚能发挥控制乡村社会的功能，政府的收取赋税、征用兵士、教化民众等统治所需也能得到满足。具体的来看，中国传统社会的地方社会依然处于行政、司法不分的状态。作为“父母官”地方衙门承担着广泛的政府管理职能。[5]中央政府主要通过各级衙门官员颁发告谕、告示等政令，并由保甲、里正、官绅、绅商、脚行、水会等官民组织协同“教化”、维系社会控制。其中，在社会管理与控制上，地方政府、军队及地方士绅都有参与，只是所起作用不尽相同，以下分述之。首先是官方力量的管理。天津作为帝国中央集权下的一个属县，在行政建制上与全国是类似的模式。根据清朝职官志，府县等各级长官均有“决讼断辟”、“讨滑除奸”及“督捕江海防务”等职责。[6]具体来说，是由天津府、县的行政长官兼管社会治安与司法审判等事务。天津府署设知府一人，为府一级的行政长官，通领各属县，凡有关社会治安、宣布国家政令、审决讼案、征收赋税、稽察奸宄等政务皆归其管辖，[7]负责着辖内六县一州的治安、赋税、裁判、教育等事务，并监督州、县政府事务。知府还下设有同知、通判、经历兼司狱法司、巡检等辅助官员及属官。天津县的地方长官为知县，“平赋役、听治讼、兴教化、厉风俗，凡养民、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职而勤理之”[8]。辅助官中有巡检、典狱协助办理治安及监狱事务，[9]同时，县衙门下设有公差捕役，其主要负责持票捕盗缉凶及传唤人证、巡逻地方等事务。
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2.2 都统衙门的管理与租界巡捕的示范效应
1900 年 7 月，八国联军占领天津，并迅即组建了临时政府都统衙门用以管理天津[1]此后直到 1902 年 7 月 15 日联军将管理权交还给清政府，天津一直处于都统衙门的殖民统治之下。天津也由传统的内向封闭型的城市进一步向半殖民地性质的外向开放型城市转变，这一中外杂处的城市发展模式一直持续至天津解放。两年多的殖民军事统治给天津人民带来的苦难与耻辱自然不言而喻，抛去民族耻辱的一面，各国列强将西方城市管理体制直接“移植”于天津城市管理事务上，在租界区建立了新的城市控制体系，客观上扩大、优化了天津城市的整体规模，都统衙门所设的巡捕更是对袁世凯创建的巡警产生了直接的示范效应，这些都对近代天津的发展产生了较为深远的影响。都统衙门设立后，共下设 7 个常设机构，分别是总秘书处、巡捕局、库务司、卫生局、司法部、军事部和公共粮食给养署。[2]都统衙门作为军政府，实行委员会“集权制”，各占领国拥有极宽泛的管辖权力：“本委员会将对天津城和委员会认为为保障天津市安全、完成公共工程、维护河道和运河运输、保护天津的市场和保护供应内外市场货物运输通道所有必要地区，行使管辖权”。[3]同时临时政府还赋予了各国最高的立法、司法及行政权力。当然这些行政权、司法权的相关规定针对的都是中国人。临时政府对华人可行使罚款或者没收财产的司法“权力”，在必要时甚至可以判处华人流放或是死刑。而对于外国人，临时政府只可以行使治安权，若有外国人违反了条例，需在逮捕后24 小时之内将其送交所属军事、领事当局。[4]为攫取更多占领区，都统衙门提出：“委员会的管辖区域得以从天津城扩大到其周围任何地区，只要这些地区在建立临时政府后有助于保证天津城的安全、完成公共工程、维护各河流与运河的交通、保护供给天津的市场以及保护与内地之间往来转运的货物”，打破了传统天津以县为管辖范围的旧制，将城区、四乡、塘沽、城北等地区皆纳入了管辖范围，据此，都统衙门于 1902 年 2 月 13 日宣布将辖区扩大至整个天津县城及宁河县所属的新河以南一带，[5]该区东达渤海边，西至津城以西约 25 公里，并将整个管辖区域划分为 5 段：原辖天津城、土墙内以及土墙附近 25 处村庄为城厢区，其余新建 4 区分别为城北区、城南区以及军粮城区和塘沽区。城厢以外的这 4 区各委派 1 名尉官担任区长，管理该区事务，各区区长享有一定的民事和刑事审判权。都统衙门在管辖内容上也远远大于以前的县衙门：“委员会将对天津城和委员会认为对保障天津城市的安全、完成公共工程、维护河道和运河运输，对保护供应天津的市场，和保护供应国内外市场货物运输通道安全的周围所有必要的地方行使管辖权”。[1]临时政府在津实施的划区管理可以说是中国最早的城区行政区划管辖，为以后天津警区乃至区级政区的形成开创了先河。
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3 北洋政府时期天津警察制度的发展 .........42
3.1 北洋政府时期社会发展状况...........42
3.1.1 政局动荡与专制统治的加强...........42
3.1.2 风气丕变与社会改良的推进...........43
3.2 北洋政府时期天津警察制度的发展.........44
3.2.1 完善组织机构设置 .......45
3.2.2 加强警察教育与培训.............47
3.2.3 规范内部管理、提升执法实效 ......50
3.3 小结.............56
4 北洋政府时期天津警察与社会控制 .........57
4.1 治安管理：维护公共安全秩序.......57
4.2 整顿商业、金融市场：稳定经济秩序.....75
4.2.1 调控物价....76
4.2.2 保护商民营业 .....77
4.2.3 整顿金融市场 .....79
4.3 监管社会舆论与集会结社：限制政治自由 ......83
4.3.1 禁“谣言”、控舆论.............83
4.3.2 弹压学生与工人运动.............88
4.4 小结.............91
5 北洋政府时期天津警察与市政建设 .........93
5.1 市容建设：规整城市布局 .....93
5.2 卫生治理：提升公共卫生水平.......97
5.3 路政建设：改善城市基础设施.... 111
5.4 小结.......... 118
7 北洋政府时期天津警察的时代特征与历史评价
北洋政府时期处于近代社会的转型期，新旧元素交织、时局复杂多变。为了维护自身统治，北洋政府尤为注重通过警察去加强社会控制。随着天津城市化进程的加快，城市问题不断凸显，在近代市政管理机构还未诞生的情况下，城市管理事务多由警察承担，可以说，北洋政府时期天津警察负责的社会控制与管理事务几乎涵盖了民众生活的各个方面。同时，中外杂处的复杂格局也在影响着天津的社会治安状况及天津警察职权的行使，这些时代背景共同赋予了北洋政府时期天津警察独特的时代印记。天津警察在北洋政府时期承担的复杂社会使命、对民众生活的广泛干预可以说是社会转型与重构社会秩序的需要。因而，无论是对于天津社会秩序的稳固，还是对于天津城市现代化历史进程都意义重大。特殊的时代环境与执政者的政治意图也决定了这一时期天津警察成为维护政治统治的重要支柱，警察与政治的紧密联系也使警察职能沾染了不少政治色彩。同时，政局不稳、经费不足、军队滋扰执法等客观因素也都在制约着天津警察自身的发展及其效能的发挥。
7.1 北洋政府时期天津警察的时代特征
1902 年，视警政为“内政之要图”的袁世凯创建了天津巡警，用以管理接收后的津埠。正是因为巡警建立之初是以管理城市为目的，巡警也就因此被赋予了更多的职能，涉及城市行政管理工作的方方面面，甚至还拥有一定的审判权。在 1902 年天津南段巡警总局制定的《天津南段巡警总局现行章程》中，治安、户口管理、环境卫生、交通秩序等工作就已被纳入了巡警职责范围。[1]进入民国以后，北洋政府时期当局愈加认识到警察建设的必要性，警察功能的发挥更加引人注目，涉及军事、司法、教育、财政等各个方面。[2]同时，近代社会行政管理专门化的发展趋势及 20 世纪开始兴起的城市改良运动也促使警察职能得到了扩展。北洋政府当局沿用了南京临时政府原设的内务部，将之作为全国最高内务行政机关，鉴于“内务行政一职有鞭长莫及、绠短汲深之势”[3]的局限性，中央政府遂将农工商、交通、教育等政务从内务行政中剥离出来，并相应的设置了与内务部平行的农商部、交通部及教育部。中央政府于 1912 年制定的《内务部官制》规定，改组后的内务部负责地方行政选举、赈恤救济、慈善感化、警察、人户、礼俗、宗教、土地、著作出版等事务，相较于清末的巡警部管辖事务更加宽泛。 在组织上得到完善的内务部，逐渐成为统领全国警政的权威性中央机构。内务部下设警政司等六司，警政司主持、承办日常警务工作，分管行政警察、高等警察、著作审查和出版事项的四科，[1]统领全国警务工作。另外五司在设置上虽然与警政司平行，但是很多职能都需要警察去完成，诸多事务“无一不资警察之力”[2]，因而在重要性上要远远小于警政司。除却治安、交通、卫生等工作，警察还涉及赞助教育、参与财政、干涉司法等事务。
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结 论
近代天津是“中外文化碰撞的咽喉”[1]。作为华洋杂处的京畿门户，天津在北洋政府时期的京都“后台”作用尤为凸显，成为近代中国社会转型的前沿地带，这一复杂的时代格局也赋予了这一时期天津警察鲜明的时代特征。北洋政府时期天津警察在清末基础之上继续前行，这一时期天津警察扮演的复杂角色增强了警察对民众生活及社会发展的渗透力与影响力，发挥着不容忽视的社会作用。探究这一时期的天津警察不仅可以在一定程度上充实近代天津警察的整体研究，也可以更好地理解转型期政府与社会、警察与民众的复杂关系，为当前公安工作提供一定的历史借鉴。本文以北洋政府时期天津警察承担的多样化职能为切入点，探究了这一时期天津警察与社会的互动关系，并重点呈现北洋政府时期天津警察在天津社会发展进程中的作用，基于上述考察，得出如下结论与启示。“甲午之败，拳匪之乱，实为促进中国设立现代警察之起因。”[2]作为近代中国警察制度的重要组成部分，近代天津警察制度也是在外力刺激下创建的。同时，近代天津警察的出现也是天津开埠后城市现代化进程的必然产物。1902 年，袁世凯接管天津时设置了巡警用以维护收复后的城市秩序，近代警察开始作为新式的社会管理与控制力量登上近代天津的历史舞台，在袁世凯及其继任者的建设下，清末时期的天津警察一度成为全国的办警模范。北洋政府成立后，天津警察沿袭着清末的历史轨迹继续前行，但比以往有了更进一步地深化与改善。通过政府及警察当局完善组织机构设置、调整警察任用与招募标准、拓展警察教育与培训、细化警察奖惩规等系列措施，都不难看出当局对于警政发展方向是有着较为明确的目标的，也在努力使警察自身建设更加适应国家与社会的发展要求，以巩固当局的统治基础，这些改善措施提升了天津警察的现代化水平。[1]吕超．“天国咽喉”——论近代天津文化中的外来因素[J]．甘肃社会科学，2008(1)：63-65．[2]刘尧峰．中国现代警察制度沿革[J]．警高月刊，1935，2（6）：55．由生产关系总和构成的经济基础及于此之上建立的上层建筑，构成了不同历史时期警察存在及发展的社会背景，[1]北洋政府时期是中国近代社会急剧转型的时代，政治、经济、文化诸方面皆发生着深刻的变革。位居京畿门户及华北巨埠的天津警察，不可避免地受到军阀混战与外国势力干涉的影响，警政建设缺乏一个稳定的社会环境，“政治和社会的一切情形，变动太多，几乎使我们不能得到一个较长时间作某一种事业的整个计划”[2]。天津警察在这种复杂格局中亦遭遇了发展的黯淡期，但依然取得了不小的进展[3]，并且在全国依然发挥着一定的示范作用：“民国而后，调赴南方各省者不下数千人，均能早然有以自立，蜚声遐迩，中外咸钦。”[4]可以说，北洋政府时期天津警察在全国依然处于较为先进的水平。
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参考文献（略）