第一章 绪论
1.1 研究背景
从 2017 年起，我国已连续两年在中央经济工作会议上要求加强防范地方政府债务风险，充分说明我国足够重视地方政府债务风险防范工作。究其原因，随着经济发展和经济全球化，不同时期的重大事件引发各国政府开始意识到政府债务风险的严重性，并谨慎处理，以防爆发大规模债务风险。通过梳理我国地方政府债务的发展历程，可以发现有七个重大事件影响我国地方政府债务的发展走向，如图 1-1 所示。
1994 年，我国开始实施分税制改革，这是我国地方政府财政赤字现象的开端。财政收入的减少并没有带来对应的事权减少，反而是为了促进地方经济发展，财政支出不断增加，这就使得财政赤字现象越来越严重。为了维持政府运转和促进当地经济发展，地方政府不得不通过举债来弥补财政赤字问题。然而，当时的《预算法》并不允许地方政府自行发债，各级地方政府只能通过融资公司变相举债，其实际偿还义务还是由地方政府承担，这就是引发地方政府不断累积债务的最初原因。
...........................1.2 研究意义
举债促发展具有两面性，适度的债务规模可以有效促进地方经济发展，但过量的债务规模带来的风险亦会引发政府偿债压力过大，甚至出现破产的情况，由此触发系统性金融风险、社会动荡等严重不良影响。因而，降低地方政府债务风险有利于国家经济持续、健康发展，有助于国家财政稳定。由于我国地方政府债务规模统计数据长期处于不透明状态，使得前期的研究多为定性分析，亦或通过较为简单的债务风险评估指标进行测量，缺乏预测效果。文章运用定量和定性相结合的方法，使研究体系和框架更为全面；选取 KMV 模型进行风险预测，让风险评估结果具有时间上的前瞻性，有助于地方政府对未来风险的把控。
上海市作为四个直辖市中的一个，素有“中国金融中心”的美称，其经济发展速度之快，在我国所有直辖市、省及自治区中占据领先地位。高速的经济发展背后势必离不开政府发债支持，上海市早在 1992 年就开展过地方政府发债业务。同时，中央在 2011 年开展的地方政府自主发债试点工作中，上海名列首批名单。综上，上海对自主发债促进地方经济发展有着丰富的经验，且结果也相对成功。以上海市作为地方政府债务风险研究对象，对其他地方政府起着示范性和指导作用。
2014 年修订、2015 年执行的新《预算法》允许地方政府在预算范围内自主发债，标准着我国地方政府债务管理工作进入新时代。但是，国家从 2017 年起连续两年在中央经济工作会议上强调加强地方政府管理工作，表明新时期的管理工作并没有取得理想效果。此时，以地方政府债务为研究主体，厘清我国地方政府当前的债务情况，对相关理论起着良好的补充及延续作用。
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第二章 地方政府债务风险理论及文献综述
2.1 相关概念界定
2.1.1 地方政府性债务
（1）政府债务的界定
针对债务一词的界定，我国《民法通则》这样描述，“债”的本质是一种法律关系，其关系主体分别是债权人和债务人，主体在法律合同的规定下形成属于各自的权利及义务。研究中所指的政府债务，其实质就是政府以债务人的身份参与合同关系，承担债务人相应的义务[1]。与其他债务关系不同的是，政府借债的目的是为了保障公共职能的行使、建设公共基础设施及使人民生活水平得到保障等。政府债务不仅需要政府承担作为债务人的责任和义务，其中更是涉及以国家信用为主体进行担保，关系更为复杂[2]。就我国实际情况，政府债务又分为中央政府债务和地方政府债务，而本文的研究主体是地方政府债务。
我国习惯将政府划分为中央政府和地方政府，这里的地方政府包含省级政府和省级政府以下的市、县、镇等政府部门[3]。因此，地方债务债务就是指省、直辖市、自治区及其以下的政府自主背负的债务。具体来说，地方政府债务是因地方政府出现财政赤字而以债务人身份向债权人筹集的资金，包含偿还过程需要支付的本息和[4]。
相关机构对我国地方政府债务做过更为详细的定义。国家审计署曾在 2011 年和2013 年对全国政府债务进行全面排摸，就对地方政府债务作出如下诠释：地方政府（包括政府部门及机构）、公共事业单位（含经费补助事业单位）及融资平台公司等因公共基础项目建设而借进及拖欠或者因替债务提供担保及回购等而产生的债务[5]。
2.2 相关理论分析
2.2.1 地方政府债务“影响理论”
地方政府债务对经济发展的影响作用有过三种主要观点，即积极影响论、消极影响理论和无影响理论。
（1）政府债务积极影响论
著名财税专家瓦格纳是这一理论的最主要代表人物，他从风险转移角度解释了政府债务的积极作用[26]。瓦格纳认为，当国家经济处于经济萧条时期，政府利用举债的手段来促进社会经济的发展，可以有效的将公民用于投机的资本进行转移，这样不仅可以促进经济发展，还能避免发生经济危机。换言之，积极影响理论认为政府举债可以对存量闲置的私人资本进行有效转移和积极利用，对促进国家经济增长和增加国民收入都有着积极的正面作用。
（2）政府债务消极影响论
知名政治经济学家萨伊是政府债务消极影响理论的代表人物之一，他从两个角度阐述了政府债务的负面影响[27]。首先，萨伊认为政府举债筹集资金的目的在于满足预算之外的公共产品消费需求，对经济发展不起促进作用，最终并没有将相关投资用于生产而创造经济效益，只是被用于消费或者被浪费。其次，政府债务的资金来源较大部分来自私人资本，使得之前可能用于生产领域的资本转移到消费领域等非生产领域，最终导致通货膨胀的发生。消极影响理论的中心思想是政府举债是为了满足当期消费需求而非生产需求，而偿债责任会将消费者税负转移到后期，而消费水平的增加会引起当期利率增高并产生私人资本挤出效应。从长远看，政府债务不仅无法促进经济发展，而且还会给经济发展带来负面影响。
就我国实际国情来看，地方政府举债主要是用于基础公共设施建设，这是生产性支出而非消费支出，因而并不会对长期经济发展产生负面影响。
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第三章 地方政府债务分析及债务风险成因分析...............................31
3.1 地方政府债务发展历程...............................31
3.1.1 地方政府债务探索时期（1950 年~1960 年）.............................32
3.1.2 地方政府债务稳步发展时期（1979 年~1993 年）..........................32
第四章 地方政府债务实证分析—基于上海数据......................57
4.1 实证模型—KMV 模型介绍...............................57
4.2 样本数据来源与实证步骤...............................58
第五章 防范地方政府债务风险的对策建议.....................71
5.1 循序渐进推进债务置换工作，合理控制到期债务规模...................... 71
5.2 重点关注局部风险，加强西部地区政府债务管理工作............................... 71
第五章 防范地方政府债务风险的对策建议
5.1 循序渐进推进债务置换工作，合理控制到期债务规模
通过对上海市市本级的政府债务违约概率的实证研究发现，即使上海市整体政府债务风险极低，但随着当年到期债务的增加，债务风险也会随之变大，甚至出现违约的可能。换言之，合理分散债务偿还期限，可以有效化解地方政府债务风险。
国家从 2015 年启动存量地方政府债务置换工作，目的就是为了降低隐性债务风险和控制到期债务规模。工作开展以来，地方政府债务基本趋于稳定，没有出现大幅度增长趋势。但是，除 2015 年出现债务余额下降外，余下几个年份基本还是增长状态，这就表明存量债务置换工作并没有得到有效落实。
首先，各级地方政府应该持续、深入落实存量政府债务置换工作，加快隐性债务转换到“明面”上的进程，以便自身对债务风险的评估；其次，在债务置换的同时要合理衡量当期需偿还债务的本息和，避免使得可偿债收入低于到期债务本息和，从而出现债务违约。
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第六章 总结与展望
6.1 本文总结
本文在相关学者的研究基础上，首先论述了我国地方政府债务及债务风险的相关理论。相对其他学者的已有研究，本文首次对我国地方政府债务的发展历程进行了总结，提出了地方政府发展历程的“五时期”。
其次，通过综合整理国内外学者的相关研究，发现国内目前比较通用的地方债务风险评估方法有两种：基于公司股权机制修改的 KMV 模型以及李腊生（2013）加入转移支付事项的修正版 KMV 模型。由于中央已经明确表示不再为地方政府债务负有保证责任，因为加有转移支付的 KMV 模型不再适用本文的研究。基于此，文章选择近几年不常用的最初版 KMV 模型进行测量相关风险。
在 KMV 模型下，本文选择上海市及其 16 个区的样本数据进行实证研究，结果表明上海及 16 个区县整体债务风险水平低，但依然需要防范出现债务违约的情况出现。
最后，基于整个研究，本文从完善财政制度、健全债务机制体系、加强信息披露及推进配套政策执行四个方面进行了政策建议。
参考文献（略）