本文是一篇法律论文，本文首先对税收优惠及公平竞争审查的基础理论予以阐释，然后梳理出当前税收优惠政策及公平竞争审查的立法情况，并对国家及地方层面的实施现状进行考察，在此基础上分析出存在的问题，最后通过对国外部分国家（组织）的制度进行研究和借鉴，为优化我国税收优惠公平竞争审查制度探索一些可行的路径，助力该制度在我国实现健康运行和长久发展。
一、税收优惠政策与公平竞争审查的理论阐释
（一）税收优惠政策
1.税收优惠政策释义
税收既是国家财政收入的主要来源，又是国家实行宏观调控的重要政策工具。税收优惠可以从不同角度进行定义。从行为角度来看，人皆有趋利避害的本性，税收优惠即国家利用这一特性对纳税人实施的税负上的差别待遇，这种差别待遇能够直接或间接地影响纳税人的经济及社会活动。①从目的的角度来看，国家在特定阶段有着特定的政治、经济和社会发展目标，税收优惠就是为实现特定目标而对某类纳税主体或者某些征税对象给予的税收优待。②不论从何种角度进行界定，税收优惠都体现了通过税收手段实现对经济和社会宏观调控的特质。
按照不同分类方法，税收优惠政策可以进行不同的分类。就税收优惠政策的具体措施而言，可以分为保障性和调控型税收优惠。保障性税收优惠致力于社会公平的实现，更关注税收的实体正义，期望通过税负的差别来照顾弱势群体，如对残疾人群体的税收减免。调控型税收优惠更注重税收的工具价值，即以税收优惠为手段，对国家宏观经济进行调控，以促进经济发展和产业结构调整，使资本的流向更加合理，如国家对扶持某些产业发展的税收减免。③按法律规定形式，税收优惠可以分为税收减免、优惠税率、税收豁免、税收扣除等。按照制定的主体可以分为中央税收优惠和地方税收优惠。
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（二）公平竞争审查
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作为市场机制高效运行的重要基础，公平竞争理所当然地成为市场经济基本原则之一。目前国际上对公平竞争审查的概念并没有统一的表述，不同国家或组织对此有不同的称谓。韩国、日本等国主要使用“竞争评估”，欧盟使用“国家援助控制”，而在澳大利亚“国家竞争政策”则被广泛使用。我国目前虽已初步建立起公平竞争审查相关制度，但仍缺乏对公平竞争审查概念的基本描述，只有一些学者从不同角度进行了学术探讨。有学者立足于制度的规范意义，指出政府“有形之手”对市场进行干预会对公平竞争的环境造成破坏，公平竞争审查制度是竞争主管机构或监管部门对政府干预的约束和控制，通过这种约束和控制可保障市场主体充分利用市场资源及各类生产要素，减少政府行为给市场竞争带来的影响。①部分学者从制度目的切入，界定公平竞争审查制度为：国家竞争主管机构或规制部门对已出台或未出台的政策法规进行分析与评价，考察其对市场自由竞争环境的现实或潜在影响，进而对政策法规进行修改、废止或寻求替代方案，以尽可能地减少对市场竞争的影响。②即通过必要的评估，对政策法规进行筛查，将可能排除、限制竞争的政策法规进行处理，以减少行政干预，平衡政府权力与市场利益。
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二、税收优惠政策公平竞争审查的现状及存在的问题
（一）税收优惠政策公平竞争审查的现状
1.我国税收优惠政策公平竞争审查的立法现状
改革开放四十多年来，出于引进外资、促进产业结构调整、调节收入分配、加强环境保护等经济、社会目的，中央和地方出台了种类和数量繁多的税收优惠政策。笔者在北大法宝上以“税收优惠”“税收减免”为标题进行检索，截至2024年1月9日，共找到现行有效的中央法规221份，地方性法规903份。这还仅是公开出来的法律文件，事实上，地方政府出于发展经济的动因，经常通过签订合同、备忘录、会议纪要甚至口头承诺等多样的形式对特定企业实行税收优惠，这些税收优惠可能在一定程度上实现了其预定目的，但很多税收优惠也给市场经济的发展带来了巨大的危害，破坏了公平竞争的市场环境，阻碍了全国统一大市场的建立。
实际上，国家早就认识到不合理的税收优惠政策的危害，一直在不断出台规定对税收优惠政策进行清理。1998年《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》及2000年《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》就规定了加强税收征管，不得违规实行先征后返或其他形式的税收减免。2014年国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，明确提出对税收等优惠政策进行清理和规范。然而，出于经济下行压力或保护当事人信赖利益等原因，国务院又于2015年被迫暂停税收等优惠政策专项清理工作。在全国统一大市场建设的背景下，2023年7月，市场监管总局等四部门印发《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》，再次提出开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作，并明确了具体期限。
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（二）税收优惠政策公平竞争审查存在的问题
当前税收优惠政策公平竞争审查主要存在审查模式不科学、审查程序不完善、监督和保障机制不健全等问题。
1.审查模式不科学
（1）审查主体单一，内部审查乏力
《意见》第三条第二款规定了政策机关对照标准进行自我审查，《细则》第五条规定了建立健全内部审查机制，而《意见稿》更是将审查定义为“开展前置审查的内部监督活动”。这说明目前我国将公平竞争审查定位为政策制定机关的内部监督机制，审查主体主要是政策制定机关本身或内部统一机构。
这种审查主体的选择是基于我国现实国情作出的无奈之举，有其合理性。一方面，政策制定机关更了解政策出台的背景、具体内容及欲实现的价值，交给政策机关审查可极大提高审查效率。另一方面，我国现行的政策文件数量庞大、种类繁多，若交由独立的审查机构去审查，工作量巨大，显然不可能完成。自我审查虽然具有一定优势，但在实际审查过程中也存在诸多问题。首先，政策制定机关既是运动员又是裁判员，很难保证审查过程及审查结果的客观、中立。其次，缺乏内生动力。政策制定机关制定税收优惠政策，大多是为了实现其地方经济发展目标，具有逐利性，各地方官员为了好的政绩，往往只在意短期内的经济效益，而不顾长远发展，这种短视性使他们怠于行使政策措施的审查工作，就算审查也往往只是走个过场。最后，自我审查存在专业性不足的问题。④对税收优惠政策进行公平竞争审查是一项复杂性的工作，需要运用到财税法、竞争法等多个领域的知识，对审查人员的专业性要求比较高。从目前的情况来看，部分政府的工作人员对公平竞争审查的了解很少，更缺乏必要的专业知识，难以保证审查质量。
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三、国外税收优惠政策公平竞争审查经验借鉴.............................26
（一）国外税收优惠政策公平竞争审查制度.................................26
1.欧盟的国家援助控制制度..................................26
2.澳大利亚的公平竞争审查制度....................................27
四、我国税收优惠政策公平竞争审查制度的完善....................31
（一）优化审查模式.............................31
1.形成多元审查主体.................................31
2.重视实质性审查和效果评估................................32
结语..........................39
四、我国税收优惠政策公平竞争审查制度的完善
（一）优化审查模式
1.形成多元审查主体
当前，我国税收优惠政策采取自我审查模式有其合理性，但由于政策制定机关自身立场及能力的限制，很可能出现主观不愿审，客观审不了的情形，不利于审查工作的开展。对此，有必要引进其他具有中立立场且具备专业能力的外部力量参与进来。
第一，可以探索建立人大参与税收优惠政策公平竞争审查的机制。首先，从政策文件的合法性审查角度来看，《宪法》《立法法》规定，全国人大常委会、地方各级人大及其常委会享有对同级政府发布的法规及规章的撤销权，政府的立法行为要受到人大及其常委会的监督，由人大介入到税收优惠的公平竞争审查中具有坚实的法律基础。①其次，从税收立法的角度来看，税收“取之于民，用之于民”，其正当性来源于民众的同意。我国实行代议制民主，人民行使国家权力的机关是全国和地方人大，交给人大能更好地反映民意，有深厚的民意基础。另外，税收等事项属于法律保留，通常情况下必须通过制定法律的方式规定，而全国人大及其常委会又是我国的立法机关。考虑到人大并非常设机构，闭会期间由人大常委会负责日常工作，可由各级常委会进行地方税收优惠的公平竞争审查工作。然而，我国各级地方政府制定的税收优惠政策，种类繁多，地方人常日常事务也繁忙，让其介入到所有政策措施的审查中明显不切实际，所以应该明确人大介入的政策措施类型。《细则》确立的审查对象可以分为一般政策措施和具体性政策措施两类，前者包括规章、规范性文件等，如在地方规章中对新能源汽车行业实行税收优惠政策。后者包括各地政府出于招商引资等目的形成的“一事一议”、备忘录等多种形式具体的政策措施，如对区域内某一公司、某一行业的税收优惠扶持政策。相比较而言，一般性政策的数量较少、规范性程度更高，影响范围更广，相当于是具体政策措施的源头，若这类政策措施存在不合法或排除、限制竞争的问题，那其对市场竞争的影响将是深远的。故对于这类税收优惠政策措施，可以充分发挥人大的作用，不仅对其合法性问题进行审查，而且从合理性角度进行竞争影响评估，确保政策措施合法且对市场竞争损害最小化。
法律论文参考
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结语
社会主义市场经济要想行稳致远，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。行政垄断行为破坏了市场的调节机制，超越了政府权力的边界，必须对其进行有效规制。我国公平竞争审查制度的建立将行政垄断规制的时间线前移，是对反垄断法的重要补充，标志着我国对行政垄断的规制进入了一个新阶段。
公平竞争审查制度要求政府出台各项政策措施时，进行竞争影响评估，防止排除、限制竞争的行为发生。而税收优惠政策作为实践中被广泛采取的政策措施，是公平竞争审查制度的重点和难点，在我国全国统一大市场的建设背景下，对存量及增量税收优惠政策进行清理，是非常必要和紧迫的。然而，由于税收优惠政策的特殊性及公平竞争审查制度本身的制度缺陷，在具体审查过程中出现了很多问题，削减了审查实效，阻碍了审查工作的进行。对此，通过对国外的实践进行考察，从审查方式、审查程序、监督保障等方面对目前的审查制度进行完善，相信能够有所裨益。
事实上，对税收优惠政策进行公平竞争审查涉及诸多问题，笔者只就其中的一部分进行了探讨，除了笔者所述之外，仍有许多问题值得考虑。运用公平审查制度对税收优惠政策进行规制，需要更好地协调好竞争政策和税收政策的关系，这要经历一个漫长的过程。但法律是一种不断完善的实践，相信经过实践发展，相关制度会越来越完善，为市场经济的健康发展注入新的动力。
参考文献（略）