本文是一篇博士论文，笔者认为本文认为，财政可以从分配、监督、管理三个方面履行商业银行出资人职责，具体从宏观、中观、微观三个层次来加强商业银行国有金融资本监督管理。
1.绪论
1.1选题背景与问题提出
1.1.1原有的财政监督职能外延和内涵需要拓展
党的十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”，是第一次站在国家治理的高度来明确财政的地位和作用，将其作为国家治理体系即贯穿经济、政治、文化、社会、生态等所有领域的基础，又作为国家治理能力的重要支柱，融入国家治理现代化进程。围绕财政是国家治理基础和重要支柱，我国财政职能及其监督职能研究进入了新时代，不再局限于经济范畴，而开始走向国家治理。同时，监督实践也有了一些新举措，如把预算监督作为财政业务流程，进一步明确财政监督融入并服务于财政管理的顶层设计思路；探索研究财政监督嵌入预算管理流程、实施预算评审等方面的工作机制建设、业务方法等。然而从现有文献来看，对财政监督职能的相关阐述多数是从职能种类结构即职能外部结构来概括，较少研究从国家治理视角出发。主要体现在：一是财政监督的属性一直未有定论，主要是对财政监督是财政的一项职能还是手段存在争议；二是财政监督职能要素研究不齐全不清晰。如监督职能依据没有得到系统的阐述和梳理，大多停留在工作意义层面，从财政监督的重要作用探讨，或者局限于政府、市场、人民的关系来论及。其原因在于对财政监督的定位限于经济层面的监督，思路没有得到进一步的拓宽。又如财政监督职能范围不全面，而且研究侧重于具体工作探讨，缺乏新时代的财政监督职能理论研究。
博士论文参考
同时，从监督职能范畴进行分析，财政对商业银行的监督是其关键构成部分，其具体目标、内容、依据、手段等方面的理论研究尚处于停滞状态，监督实践也与国家治理现代化的目标和要求存在较为明显的差距，制约了新时代财政监督职能整体有效性发挥，也不利于财政发挥国家治理基础和重要支柱作用。问题还在于，不论是资产规模还是盈利水平，或是对系统稳定性的影响，我国商业银行在银行业乃至整个金融业都占据了重要地位，而现有财政对商业银行的监督理论和实践的局限性，决定了探讨新时代财政监督职能，并基于这一视角研究财政对商业银行监督的一系列问题，在当前和今后都不仅具有理论价值，而且还有现实意义。
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1.2概念界定
1.2.1国家权力
本文的核心论点之一是财政依据国家四元权力施对商业银行实施监督，那么，国家权力是什么？为什么我们认同财政监督职能依据的是“国家四元权力”？研究此类问题，需要对权力、国家权力有基本的认识。
权力是政治学、法学等相关学科最重要的一类定义。英国知名学者伯特兰•罗素认为“社会科学的主要概念是权力,其含义犹如能量是物理学上的基本概念一般”。各个历史阶段对权力的分析所站的角度各不相同，因此得到的理论内容各不相同。比如亚里士多德、马基雅维里等学者主要从政治哲学层面分析权力；霍布斯、洛克、孟德斯鸿、卢梭等众多学者主要从法哲学和宪政层面对权力及其制度开展深入的研究和探索；韦伯、托夫勒主要从社会学层面探讨权力现象。英国知名学者罗素是比较权威的权力学专家，他在二十世纪三十年代撰写《权力论》书籍，把权力作为社会科学的基本概念进行研究，阐述了不同形态的权力和政体、道德、机构以及个人之间的复杂关系,指出必须全面规范以及约束权力,我们才可以全面实行民主制度,避免战争的出现,确保更多的民众得到自由以及公平生活的权利。另外一位具有代表性的专家是美国学者丹尼斯•朗，他在二十世纪七十年代撰写的《权力论》书籍，重点叙述了权力类型、基础以及具体用途, 对武力、操纵、说服以及权威四类归属于权力的类型开展详细的阐述。然而该书籍对权力的分析主要是基于美国政治制度，对社会主义政治制度和领袖人物的评述带有明显的阶级痕迹。从国内来看，党的十一届三中全会之后,伴随西方文化的涌入以及对外开放的持续加深,国内逐渐开始客观地看待和讨论有关权力的相关内容。其中，傅兆龙专家撰写的《权力制约论》是我国权力学的重要专著。该书籍主要从历史研究着手,根据国内民主政治发展的现实情况,对权力与权力制约进行了探讨。总的来看，理论界对权力的本质有能力说、资源说和社会关系说三种主要观点，本文比较认同社会关系说的观点，即权力的根本属性是以强制能力为基础的不对应关系。权力活动本质上是上述关系的现实体现,也利用力量对比呈现出来。所以,权力根本属性并不是能力，也不是一种资源，而是一种以强制或者控制能力为后盾的不对称社会关系。
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2.文献综述
2.1财政职能的种类结构研究述评
2.1.1西方财政职能学说
西方公共财政理论基本被划分成两个时期：第一时期，十八世纪后期到二十世纪三十年代，以亚当斯密提出的公共财政理论为典型。亚当斯密当时并没有确定公共财政的具体定义，但是基本内容包含了国家的公共收入、费用、公债，和现代公共财政内容大致相同。然而针对公共财政的范畴只限制在“夜警国家”，体现出一定的狭窄性。第二时期，二十世纪三十年代凯恩斯政府干预理论的出现到现在。公共财政范畴延伸到对社会经济的管理以及调节，也延伸到直接干涉市场且建立相应规模的公共生产部门。比如美国知名财政学家理查德.马斯格雷夫强调“财政学是探究公共部门的经济学，不仅包含具体的理财行为，此外也包含其资源使用能力、配置和在消费者之间的收入分配关系”。
根据当代西方财政学的观点，市场化国家的财政通常具有三类职能：资源配置、收入分配、经济平稳和发展①。三大经济职能中并不包含财政监督职能。西方主要财政理论专家指出,在市场经济环境中,财政职能需要专注于三类容易导致市场失灵的领域:第一,资源配置的过程中市场容易失灵的领域,比如公共产品、外部效应方面;第二,专注于促进公平的收入分配,也就是利用税收、公共支出以及转移支付等相关方式,减少收入分配差距，缩小不同地区主要公共服务之间的差异;第三,专注于确保社会经济平稳发展,也就是利用制定以及践行高效的方针政策,且和不同领域的经济政策相合作,进一步加快经济发展,促进就业,避免通货膨胀,均衡对外收支。
2.1.2国内财政职能学说
我国财政理论界主要围绕下面两个部分对财政职能进行探讨:第一是财政需要“管”什么，第二是财政应当管到什么程度。尤其是在十一届三中全会召开以后的上世纪7、80年代，为尽快适应宏观环境发展需求，国内财政理论对当前经济环境中财政职能问题开展全面且深刻的研究，出现财政“二职能”、“三职能”、“四职能”等各种论断。一直到九十年代之后，国外公共财政论进入我国，这种讨论才慢慢停下来。然而，尽管西方公共财政论曾经被官方认可，并在其指导下进行了“国家财政退出生产领域、国有经济退出竞争领域”为主要内容的中国公共财政改革，但是财政理论界对其思考和争论一直没有停息，其质疑的主要内容之一就是公共财政理论把政府财政职能局限于“克服市场失灵”和为市场主体提供公共产品和公共服务显然是不合时宜的。2013年党的十八届三中全会提出：国家治理的基础和重要支柱即是财政，关于财政职能的讨论又掀起一轮高潮。在国家治理视角下对财政职能种类结构的探讨分析，基本上聚焦在财政监督到底属于财政的手段之一，还是属于财政的重要职能上。
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2.2财政监督职能的要素结构研究述评
通过对现有文献的梳理发现，对财政监督职能的内在要素结构总体研究要么不明确清晰，要么只涉及职能定义、职能目标、职能手段，且多数停留在具体监督工作层面。
2.2.1 财政监督职能定义
国内理论界主要从财政监督的主体、客体和手段等方面进行研究，存在着不同的认识。
2.2.1.1从监督主体的角度出发
1.主体一元论。这种观点认为财政监督的主体限定为单一主体，属于狭义的财政监督概念。姜维壮（1990）指出：财政监督表示财政部门利用相关收支行为对国家经济以及社会发展规划开展情况的监督。上述观点以财政部门为主体进行相应的监督。与之相似的，将具体的主体确定成财政部门的还有顾超滨编写的《财政监督概论》（1996），其中阐述的概念内容为，强调财政监督是国家财政部门，对政府财政管理相对人的相关收支和其合法性、真实性、时效性，根据法律要求开展相应的监管审查、调查处理以及意见反馈等活动。上述论点，从主体、范畴以及形式等方面解释了财政监督的主要内容，主要以财政部门的监督活动切入，对具体客体并未做出详细的阐述，仅以“财政管理相对人”进行相对含糊的划分。我国财政部纪检组长贺邦靖主编的《中国财政监督》一书从财政业务角度阐述财政监督的含义：财政监督是指财政部门及其派出机构为全面践行我国制定的方针政策、开展高效科学的监管活动,根据有关财经法律条文对财政运行有关组织的具体财务活动进行的监控、审核、稽核、惩处、引导以及反馈等行为的汇总。更是明确指出财政监督的主体是“财政部门及其派出机构”。持有这种观念的还有李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》、范永恒、于凡（1995）等人的相关论述。
2.主体多元论。该论断指出财政监督的践行主体体现出多元化特点，并未限制在财政部门，也就是广义的主体。邓子基（2002）认为，具体的监督主体表现出多元化特征，也就是除去财政部门之外,审计部门、代议部门等也可以成为监督主体，此外也包含普通民众。从上述角度进行分析，健全的财政监督系统是财政部门的监督（也就是狭义层面的监督）、审计单位的监督（也就是审计监督）、代议机关的监督（也就是议会监督）,还包括普通民众、新闻媒体的监督（也就是社会监督）的汇总。王国清、祝遵宏（2009）强调：“具备财政监督权、受制于社会、国家以及政府的不同职能主体(包含社会监督组织以及一般民众)根据自身特征以及职责,对全部财政资金和全部社会性公共资金应用者以及管理者的财政财务收支行为的真实性、合法(合规)性以及有效性进行的监管行为，即是财政监督”。
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3.新时代财政监督职能的要素结构探析 ............................. 40
3.1新时代财政监督职能依据 .................................. 40
3.1.1国家权力论学说 ..................................... 41
3.1.2 财政监督与“国家四元权力”学说 .................... 44
4.财政对商业银行监督的理论分析 ................................. 59
4.1财政对商业银行监督的权力依据 ............................ 59
4.2财政对商业银行监督的适格身份 ............................ 62
5.财政对商业银行监督的现状和问题 ............................... 81
5.1我国财政对商业银行监督的现状分析 ........................ 81
5.1.1我国商业银行体系现状分析 ........................... 81
5.1.2财政对商业银行监督的模式 ........................... 84
6.财政对商业银行监督有效性的实证分析
6.1理论分析与研究假设
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现有文献中，对于财政监督有效性实证研究非常少，其原因主要有两个方面：一是在选取衡量财政监督力度的变量方面存在一定难度；二是有关财政监督的数据获取难度比较大，公开披露数据不够细化。毛军（2019）①在对地方政府财政效率促进经济增长的实证研究中，使用财政预决算差异（（财政支出决算数-预算数）/财政支出预算数）以及“财政违规资金”来衡量财政部门的监督力度；刘建民等①（2015）在进行财政监督对省级财政支出效率的实证研究中，选取“财政预决算差异”作为财政监督的代表指标。他认为，当财政监督力度越大时，预决算之间的差异越小，因此预决算差异能够在一定程度上反映财政监督对于预决算资金审查方面的力度。杨体军②（2007）是使用财政部驻各省专员办财政监督工作报表中有关财政收入、支出监督查出的各种类型问题金额作为财政监督变量。回顾已有文献，对于衡量财政监督力度的指标更多是代表财政收支监督力度，并不适用于财政对商业银行的监督；同时，反映财政对商业银行监督工作量、工作成果的细化数据尚未公开，获取难度较大。因此借鉴上述文献的实证研究思路可能不适用于本文，需要从财政对商业银行监督的研究逻辑和理论基础切入，寻找合适的研究变量和研究方法。
上章述及，作为公共出资者，财政依据财产权力履行商业银行国有金融资本出资人职责。我国的商业银行大多数是国有控股或国有参股的股权结构，国家和全体人民是商业银行的国有出资者，具有所有者权力。而这个所有者权力在经济上的表现形式是国有金融资本收益权，是由财政代为行使。因此，财政作为商业银行国有金融资本出资人代表，要以股东身份参与到商业银行股权治理、清产核资、产权登记、资产评估、股权转让、派出股权董事等国有金融资本基础管理监督、参与商业银行重大决策管理、选择管理者、薪酬管理等等，并且要对国有金融资本收益分配，国有金融资本运营效率等方面实施监督，确保国有金融资本的保值增值。因此，本实证研究将以商业银行的股权结构为基础，以政府持股比例的多少来衡量财政监督的力度，并提出相应的研究假设，来检验财政对商业银行监督的作用及其作用机制
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7.新时代财政对商业银行监督模式的具体内容
7.1商业银行税收收入及支出监督
税收是国家为实现自身职能,依赖政治权力通过立法方式强行的、无偿的、稳定的参加国民收入以及社会产品的分配和再分配而得到的相应的财政收入方式。税收收入是国家财政收入的最主要来源。近年来,我国不断完善优化有关金融税收制度,商业银行缴纳的税收对财政收入的保障作用持续强化。我国目前的商业银行税收体系是在1994年分税制改革时确定的，之后随着财税体制改革的变化和商业银行业务品种的丰富，商业银行的税收体系有了较大变化，其中主要是营业税改征增值税。目前，商业银行现行的税收体系主要分为两大部分。一部分是对商业银行课征的各类税收；二是金融市场税收，一般有证券交易税和资本利得税。具体的税种为：增值税、企业所得税、城市维护建设税、教育税附加、土地使用税、印花税、车船使用税、房产税、消费税、土地增值税等，因为增值税与企业所得税所占比值较高，所以对国内大部分商业银行来说，主要由流转税与企业所得税为重点，众多税种共同存在。
1.增值税。在2016年我国全面实施“营改增”之前，商业银行缴纳的最主要税种为营业税。因此营业税具体征收范畴被划分成贷款业务、金融商品转让业务（包括转让外汇、有价证券、非货物期货的所有权的业务）、融资租赁业务、金融经纪业务、其他金融业务（包含银行结算以及票据贴现工作）等。当前计税基础是贷款利息、不同业务的手续费收益、有价证券买卖收益、外汇管理时期的差价收益。营业税是5%，国家税务总局及其分支机构负责征收不同银行总行上交的营业税，缴入中央国库，剩下的都属于地方政府税收。另外，营业税的附加税种主要是城市建设维护税以及教育费附加等内容。上述两个附加税种的具体税率根据不同地区的要求而存在一定的差异，但合计为营业税的十分之一。
随着经济市场化程度迅速提高和信用主体大量增加,商业银行经营范围日益延伸,金融产品和服务创新层出不穷，一方面，现行的税制涵盖不了一些创新的金融产品，另一方面商业银行又在表现税负过重。为此，按照《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税﹝2016﹞36号），从2016年5月起，我国对商业银行实施“营业税改征增值税”。“营改增”政策的实施，防止反复纳税问题的出现，合理减少了商业银行税费负担，是国内税收制度历史中的重要改革。商业银行在实施“营改增”以后，从之前依赖营业税作为流转税种的方式，变成依赖增值税方式。目前征收增值税的范畴一般是经营业务行为，主要是贷款业务、直接收费金融业务、保险业务以及金融商品转让。纳税人主要是一般与小规模纳税人，前者主要适用税率是6%；对于小规模纳税人经营的金融业务，和具有特定政策规定的属于一般纳税人的金融机构提供的可使用简易计税方式的金融业务，税率是3%。计税方式主要是一般计税方法和简易计税方法。一般计税方法下，应纳税额=当期销项税额-当期进项税额；简易计税方式下，应纳税额=销售额*征收率。增值税则是共享税，中央财政和地方财政分别按50%比例分摊。商业银行采取分行方式，由所在地的国税局负责征管增值税务。
参考文献（略）