第 1 章 绪论
1.1 研究背景
伴随着我国城镇化的快速发展，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，反映了社会对基础设施和公共服务的迫切需求。但一方面基础设施建设和公共服务具有社会公共性和公益性，应在政府的指导、管理、运营下有序进行；另一方面，单纯的依靠政府管理必然无法满足整个社会的需求，越来越不适应改革与发展的需要。
为了落实国务院推进 PPP 的文件精神，2014 年底国家发展改革委、财政部分别出台了多部法律法规政策，就 PPP 模式的多个方面分别提出了明确的指导意见。财政部为此特地成立了 PPP 综合信息平台及项目库，这一举措有利于实时公布全国 PPP 项目实施、运行的具体情况，有利于大力推广和普及 PPP 模式，有利于 PPP模式的顺畅实施。2016 年财政部受世界银行邀请，介绍目前中国 PPP 事业的发展状况与未来改革趋势，充分说明了中国 PPP 的发展与改革已受到国内外一致关注，PPP 不仅仅成为中国各个地方经济改革有力的助推器，而且成为满足人民日益增长的美好生活需要的重要手段。
鉴于 PPP 发展的如火如荼，PPP 相关方面的政策法规的相继出台，新的法规对原有的招标采购体系和传统的政府采购程序产生了较大的影响，对于不同法律法规政策的适用条件不尽相同，由此导致了在 PPP 项目采购过程中出现了诸多让人疑惑的问题。本文将针对 PPP 项目究竟适用于什么样的采购法律，PPP 项目究竟采用何种采购方式，PPP 项目招标采购之后的二次招标问题如何解决，PPP 项目采购与拿地政策之间的协调问题进行深入分析。
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1.2 国内外发展现状
1.2.1 PPP 国际发展现状
本部分将分别介绍英国、加拿大以及澳大利亚的 PPP 模式发展状况，其中，英国是最早采用 PPP 模式的国家，加拿大和澳大利亚是国际一致认同的 PPP 模式发展水平以及运用技术较高的国家。
（1）英国
英国对PPP的研究应用主要集中体现在于1992年基础设施建设领域的私人融资计划（PFI），并于 2012 年进一步改革原有体系，推出新型私人融资（PF2），在新型私人融资（PF2）模式下，政府投入部分资金进入特殊目的公司（SPV）并参股以此来吸引长期投资者的关注和调动投资者的积极性。这一举措大幅提高了新型私人融资（PF2）模式下股本金的比例，从原本 10%提高了近 2 倍，解决了在资金短缺状况下的融资难题，又充分发挥了私人资本在市场中的专业能力。除此之外，在新型私人融资（PF2）模式下，因法律、场址环境状况、市场环境等不可预见的变化而增加的风险将更多的由英国政府来承担。由政府承担更多的管理风险使得项目更易于获得长期债务融资，有利于推动项目融资结构调整。
英国迄今为止没有对 PPP 模式进行专门专项的立法，英国对 PPP 进行管理的方式主要是通过财政部颁布的各项法规性文件，以此来规范调整 PPP 活动。财政部曾在 PFI 阶段颁布了包括《基础设施采购：实现长期价值》在内的 3 部法规性文件。而在 PF2 阶段，财政部又颁布了《PPP 的新方式》这一政策性文件。2011年，英国政府设立统一管理实施 PF2 项目的主要机构分别是基础设施局（IUK，Infrastructure UK）工作组和“英国合作伙伴关系（Partnership UK）”。“英国合作伙伴关系”是由投资人与财政部以及苏格兰主管部门分别持股，以公司化的形式独立经营，专门针对 PPP 项目。
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第 2 章 PPP 项目采购的相关概念及辨析
2.1 PPP 的概念
PPP（Public-Private-Partnerships），即“公私合作合伙关系”，该概念由英国于上世纪 90 年代首次提出。PPP 是指政府为了促进城市基础设施建设，或是为了提升公共物品和服务质量，以特许权为基础，与私人组织之间形成一种不同以往的伙伴式的合作关系。这种关系是以 PPP 项目为基础、PPP 系列合同为形式，利益共享，权责分明，共同为项目顺畅实施与充分发挥公私两方各自的优势，弥补彼此的不足，最终形成长期互利的伙伴关系，使合作各方达到更为有利的结果，推动社会事业的发展。世界各国对 PPP 的定义不尽相同，在不同国家和不同发展阶段有不同的形式，PPP 的定义和形式没有完全统一的说法。
虽然研究 PPP 定义本身没有意义，但是通过对 PPP 定义的了解，可以让我们更加清晰的认识到 PPP 模式的核心内涵。综合对比联合国培训研究院、世界银行对 PPP的定义以及欧盟委员会对 PPP 的定义，可以发现 PPP 模式服务于公共领域强调长期合作，是将合作双方的经验优势充分发挥的一种公平、平等、合理的制度。
中国 PPP 模式的定义主要有财政部与发改委两种版本。财政部在相关法规文件中对 PPP 合作伙伴的定义与国际发达国家和组织有所不同，在相关文件中，合作伙伴不仅限于私人部门，取而代之的是整个社会主义市场经济资本，合作双方的关系的不仅是原有政府与市场的的关系，同时在新的市场改革开放中还是政府与社会的关系。更有利于调动我国社会资本的积极性，推动我国 PPP 的快速发展。明确规定在中国 PPP 模式下政府和社会资本在合作中的形式、互利机制以及双方权利与义务。发改委在 2014 年 2724 号文中对 PPP 模式的解读中更加强调 PPP 的合作方式，同时在进行市政工程以及新型城镇化试点等适宜市场化运作的领域可以推行 PPP 模式的应当优先考虑以 PPP 模式的进行建设。
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2.2 PPP 项目采购的概念
PPP 项目主要分为“项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交”这 5 个阶段，PPP 项目一般采购流程见图 2-1。PPP 项目采购是指政府为顺畅实施PPP 项目，在经过项目识别和项目准备后公平、平等地按照现行政策性文件的要求完成 PPP 项目采购前期工作后，选择最适合 PPP 项目技术要求的社会资本合作者的过程。根据财金[2014]113 号文和财库[2014]215 号文件规定，PPP 项目采购方式主要包括五种方式，在 PPP 项目采购环节中灵活选取应用这 5 中采购模式以适应不同项目特点的 PPP 模式。
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第 3 章 PPP 项目采购法律法规冲突及国外经验................... 18
3.1 PPP 项目采购模式的冲突...................... 18
3.1.1 发改委主张的模式 ............................. 18
3.1.2 财政部主张的模式 ....................... 18
第 4 章 PPP 项目采购中典型法律法规问题............................ 29
4.1 PPP 项目采购与建设工程招投标同时进行.................... 29
4.1.1 概念 ........................ 29
4.1.2 法律依据 .............................. 29
第 5 章 PPP 项目采购法律适用分析及建议.......................... 34
5.1 政府采购法与招标投标法的对比分析 .................... 34
5.1.1 适用范围 ........................... 34
5.1.2 选择社会资本的方式 ..................... 35
第 5 章 PPP 项目采购法律适用分析及建议
5.1 政府采购法与招标投标法的对比分析
在我国现行法律法规框架下，PPP 项目的采购活动主要是由国家发改委与财政部共同实施。随着我国 PPP 模式的大力推广与快速发展，两部门为争夺 PPP 项目的主导权频繁发文，共同规范 PPP 活动中的法定程序。而在 PPP 项目采购的法律适用上，两部委互不相让各自坚持适用《招标投标法》与《政府采购法》。在我国现行法律法规的框架下，两部法律有着不同的出台背景，《招标投标法》的目的是为了规范我国境内一切与招标投标活动相关的行为，保护国家和社会公共利益以及双方当事人的合法权益，保证项目质量。另一方面是为了规范在我国境内公共基础设施领域以及民生服务领域投资额较大且满足法律强制性必须进行招投标项目的招标投标活动。不同于《政府采购法》的出台背景，《政府采购法》的主要目的是为了规范我国一切适用政府财政性资金的政府对外采购行为，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益。《招标投标法》与《政府采购法》在具体细节规定上既有相互衔接的地方，也有彼此相冲突的部分。在我国现行法律法规的框架下两法对于 PPP 项目的适用情况均不完善。本章将从适用范围、规范主体、政府角色、采购方式、作用时效、监管主体、采购程序这几个方面进行对比分析。
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第 6 章 展望
随着近年来中央政府不断加大对 PPP 模式的推广，我国 PPP 的发展进入到了一个全新的时期。经济学家萨瓦斯曾指出国家应尽可能的从不同的途径去吸引资金来进行基础设施建设。在我国 PPP 模式的大力推广下，越来越多的社会资本进入到基础设施建设和公共服务领域。PPP 的快速发展有利于缓解地方政府债务压力，形成多元化可持续的资金投入机制，对实现公共利益最大化具有重要意义。但是，由于 PPP 模式作为一种新的融资手段以及政府和社会资本合作的新模式，我国对 PPP 模式的研究还不够深入，缺乏较为完善统一的专门性法律文件和规范对 PPP 模式进行指导与监管，因此在实践中引发了许多亟待解决的问题。
随着国家层面各部委频繁发文支持引导 PPP 的发展，相关法律法规的建设更加健全、相应的配套机制更加完善，对于规范、管理 PPP 项目的方式，部分法规只是设置了较多的追责措施，在实践中靠这种事后管理的理念不利于及时的解决问题和保护投资者权益。
我们应当在现行法律框架下将法律法规与 PPP 模式实践有机结合，协调各部门之间的法规差异，选择适合我国国情适合我国法律适合项目有效实施的 PPP 项目招标采购方式，为推动 PPP 项目发展 PPP 项目采购模式的创新提供理论支撑。
完善合理的 PPP 模式，需要国家加快在立法方面的工作，早日出台 PPP 专项法律，明确权利与义务，落实分工与责任，将 PPP 程序与操作流程明细化、规范化。加强 PPP 法制建设对于促进投融资体制的改革、推进城乡一体化的进程具有重要意义。制定高效完善的 PPP 法律有利于统筹领导全国 PPP 模式发展，提升公共服务品质，促进我国 PPP 模式的改革。
参考文献（略）